2018年3月11日和20日，第十三届全国人大一次会议先后表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。3月23日，中华人民共和国国家监察委员会举行了揭牌和宪法宣誓仪式。《宪法修正案》《监察法》的颁布实施和各级监察委员会的成立，标志着集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制得以全新建立。作为“事关全局的重大政治体制改革”，我国国家监察体制改革将进一步全面深化，从“大刀阔斧”的体制机制创新，进入到“稳步推进”的制度体系和法律程序的健全完善阶段，进而促进制度优势转化为治理效能。
我国各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员和有关人员进行全覆盖的监察，调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。监察权和监察机关的产生，意味着我国传统“侦查——起诉——审判”的刑事诉讼模式将被重构。监察权是独立于检察权、审判权的新的国家权力，监察委员会主要依据《监察法》和有关法律行使监察权，履行监督、调查、处置等职责。针对职务犯罪案件，传统刑诉程序中的“侦查”程序被监察委员会“调查”程序取代。当然，监察委员会调查处置职务犯罪案件的最终落脚点，仍然是进入刑事诉讼程序。［1］因此，我国刑事诉讼程序就形成了两种模式，即非职务犯罪类案件的“侦查——起诉——审判”模式与职务犯罪类案件的“调查——起诉——审判”模式。《监察法》规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门“互相配合，互相制约”。对涉嫌职务犯罪的，监察机关“移送人民检察院依法审查、提起公诉”。但是，监察委员会调查职务犯罪应当如何与人民检察院进行程序衔接，《监察法》并没有作出具体规定。
根据《监察法》的立法精神，监察委员会行使监察权，应受《监察法》和《刑事诉讼法》共同调整与拘束。2018年10月26日十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定，新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）也将监察机关与检察机关程序衔接作为重要修订内容。因此，监察权的行使，也应遵循推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的需要，从案件移送、立案审查、刑事强制措施适用和审查起诉等方面，规范监察委员会办理职务犯罪案件的程序，完善监察调查处置程序与司法程序的衔接机制。
一、案件移送和立案审查
《监察法》第45条规定，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。我国各级人民检察院是宪法规定的法律监督机关，推进国家监察体制改革后，检察机关的法律监督权仍然保留了审查起诉、批捕、审判监督等重要职能。在查处职务犯罪案件中，监察机关的调查程序实质上发挥了检察机关传统的职务犯罪侦查的功能。监察机关在职务犯罪案件调查程序终结后，就面临着与检察机关审查起诉的衔接问题。此外，根据《监察法》第39条的规定，监察机关依法对监察对象涉嫌“职务违法犯罪”的，办理立案手续。这里的“立案”是启动监察机关的调查程序，并不是启动以《刑事诉讼法》第109条“立案侦查”为开端的刑事诉讼程序。这二者存在根本不同。［2］因此，人民检察院在进行审查起诉之前，需要通过刑事立案程序对“监察案件”予以转化，使之进入刑事司法程序。［3］案件的移送和立案审查，涉及的问题主要有四个方面，即“移送什么”“怎么移送”“审查什么”“怎么审查”。
（一）案件移送的管辖问题
管辖是指不同性质、地域、层级办案机关办理案件的分工及对各机关办案职权范围的界定。［2］根据《刑事诉讼法》规定，我国刑事诉讼主要是采用级别管辖、地域管辖、专门管辖相结合的审判管辖原则。在管辖层级上依据案件情节轻重、社会影响等因素确定管辖法院。在地域管辖方面，采用的是“犯罪地为主，被告人居住地为辅”的管辖原则。各级人检察院提起公诉的案件，与人民法院审判管辖相适应。人民检察院根据“同级移送”原则，受理同级公安机关移送审查起诉的案件，向同级人民法院提起公诉。从《监察法》的规定看，监察委员会实行的是级别管辖与地域管辖相结合的案件管辖原则。《监察法》第9条明确了地方各级监察委员会负责“本行政区域内”的监察工作，原则性规定了监察机关的地域管辖权。《监察法》第16条第1款规定，各级监察机关“按照管理权限”管辖本辖区内相关人员所涉监察事项。按照管理权限，实际上指的就是按照“党管干部”的“干部管理权限”，如国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项，省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。［4］按照干部管理权限进行监察的分级管辖制度，表明监察机关的案件管辖基本遵循级别管辖的要求。此外，《监察法》第16条还明确规定了提级管辖和指定管辖，作为分级管辖制度的补充。
在深化监察体制改革试点实践中，无论从国家监委还是地方监委层面，基本都确立了级别管辖优于地域管辖的适用原则。例如，《国家监察委管辖规定（试行）》第3条规定，国家监委在党中央集中统一领导下，“按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则，实行分级分工负责”。《湖北省纪委监委机关问题线索受理和处置工作办法（试行）》第3条明确要求“坚持分级管辖与地域管辖相结合”，对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的监察对象，按“谁主管谁负责”原则进行监督执纪；对上级垂直管理单位的公职人员和省、市驻地单位中的处科级以下公职人员，按干部管理权限，以“分级负责为主、指定管辖为补充”的原则管辖。这些规定表明，我国各级监察机关首先按干部管理权限确定级别管辖事项，再根据辖区和地域确定自己管辖范围内的监察事项。
监察机关和检察机关都确立了级别管辖和地域管辖的案件管辖原则。监察机关由于职权范围和监察对象的特殊性，其级别管辖与地域管辖的内涵并不同于传统刑事诉讼体制的管辖。这就使监察机关向检察机关移送案件时会面临一定障碍，并不能直接适用《刑事诉讼法》“同级移送”原则。刑事诉讼的地域管辖实行犯罪地管辖为主、被告人居住地管辖为辅的原则，但就职务犯罪而言，这一管辖原则实际上有所变化。因为职务犯罪实行身份管辖，而其主体身份依附于单位，所以实行单位所在地管辖的原则。［2］2013年颁布的《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》第4条就规定：“国家工作人员的职务犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖；由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖。”在级别管辖上，监察机关管辖的“级别”更不同于传统检察机关、审判机关管辖的“级别”。监察机关是根据监察对象的职务层级来确定管辖权限，检察机关、审判机关则是根据《刑事诉讼法》第20条确定的刑事案件情节轻重来确定管辖级别。不一样的级别管辖方式，使监察机关移送案件存在一定的程序性困难。
根据《刑事诉讼法》的有关规定，普通的刑事案件由基层人民法院审理，即应由对应的基层人民检察院进行审查起诉。这也意味着，监察机关通常要将案件移送给基层检察机关审查起诉。2015年11月施行的《刑法修正案(九)》取消了贪污罪、受贿罪的定罪量刑的数额标准。2016年4月18日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》。这一司法解释大幅度提高了前述两罪所涉犯罪金额的定罪量刑标准。这就使原来由中级人民法院管辖的一审应判处无期徒刑以上的犯罪案件数量大为减少，大多数职务犯罪案件应当移送到基层检察院审查起诉。但是，监察机关是按干部管理权限进行级别管辖。如果按照刑事诉讼“同级移送”的原则，省市两级监察机关办理的职务犯罪案件，就应当同级移交给省级或地市级检察机关，这显然违反了前述2016年司法解释的规定。如果按照2016年司法解释的规定，就会出现监察机关需要向非同级的人民检察院移送案件的情况。例如，中管或省管干部涉嫌普通的职务犯罪行为，没有达到可能判处无期徒刑或者死刑的程度，就应该由基层的人民检察院负责审查起诉工作；或者基层干部涉嫌重大职务犯罪行为，应当由高级别的人民检察院进行审查起诉。这又与“同级移送”的要求相冲突。
为解决上述案件移交问题，在监察权运行实践中，通常适用现有刑事诉讼体制“同级移送”原则。湖北省监察机关与人民检察院试行的《办理职务犯罪案件衔接办法》（以下简称《衔接办法》）第3条就规定，监察机关移送人民检察院审查起诉的犯罪案件，由“同级人民检察院”受理。针对上级监察机关移交的应当由基层检察院审查起诉的案件，《衔接办法》第5条进一步规定，监察机关调查终结的犯罪案件，需要指定管辖的，由监察机关“协调”同级人民法院、同级人民检察院确定管辖单位。由三个机关“协调”确定管辖单位，这并不是一个客观化的法律程序，主观性和随意性太强。而且，监察机关向检察机关移送案件并非单向度的程序，检察机关在审查起诉过程中可能涉及退回补充调查、申请证据材料调取的情况，接受上级检察机关指定管辖的基层检察机关能否直接与负责调查的上级监察机关进行程序对接？还是仍然需要通过上级检察机关来承担中间传送的角色？这是面临的重要问题，也容易造成司法资源的浪费，不利于提高办案效率。
《监察法》第16条第3款规定了指定管辖问题，监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。这也为监察机关向检察机关移送案件提供了新的程序思路。上级监察机关对于需要移送给基层检察机关审查起诉的案件，可以先通过指定管辖的方式，将案件指定给县级监察机关办理，再由该监察机关向同级基层检察机关移送案件。一方面，监察机关的指定管辖是内部法定程序，不需要和其他国家机关进行协调；另一方面，获得管辖权的下级监察委员会可以作为有权主体直接与同级检察机关进行案件交接，检察机关在审查起诉中也可以直接退回补充调查、申请证据材料调取等，也不需要再通过其他机关进行协调。这一程序设计，更具科学性、规范性和可操作性，现有的制度资源足以满足监察机关和检察机关的案件移送，而无需再去探索建构三个国家机关之间的“协调”程序。
（二）证据的移送和审查
监察机关向检察机关移送案件，随案移送的材料主要是案件证据。但《监察法》对监察委员会应该移送什么证据，检察机关在立案审查过程中如何审查证据以及可以采用哪些证据，都没有做出具体规定。因此，需要结合《刑事诉讼法》相关规定进一步探讨。
1.移送证据的类型
《刑事诉讼法》对证据类型的规定主要是八类，即物证，书证，证人证言，被害人陈述，犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解，鉴定意见，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，视听资料、电子数据等。《监察法》对这八种证据的收集、固定都有相应规定，理论上讲，监察机关移送证据应当包括上述所有证据类型。但是，在监察体制改革试点中，学界对监察机关进行调查取证工作时的录音录像是否应当随案移送存在较大争议。有学者提出，调查取证过程中的录音录像进行随案移送是对监察委员会在不允许律师介入的情况下“高度封闭性”调查程序的有效监督，有利于被调查人的权利保护。［2］但根据《监察法》的规定，录音录像资料“留存备查”较为适宜。一方面，《刑事诉讼法》第50条规定“用于证明案件事实的材料”是证据，调查取证过程的录音录像资料不是用于证明案件事实的真实性，而是用于证明讯问和取证过程是否合法，与案件事实并无直接关联。另一方面，查处职务犯罪案件往往高度依赖口供，为了案件线索的保密需要，录音录像以不随案移送为宜。
对于监察委员会移送的证据材料，除了种类上存在争议，关于不同阶段获取的证据是否应当移送也存在疑问。与一般的刑事立案侦查不同，纪律检查与国家监察的有机统一形成了针对“违纪、违法、犯罪”三位一体的监察特点。监察机关在对涉嫌犯罪案件开展正式立案调查之前，还需经过对监察对象的“谈话或说明情况”“初步核实”的案件“分流”程序，此阶段形成的证据是否应当随案移送，学界有不同的看法。有学者认为，在“初审”阶段尤其是言词证据不能作为刑事诉讼证据使用。［5］有学者认为对证据的运用不应有严格的阶段限制，只要该证据是以合法性手段获取的可靠性证据即可作为案件证据移送人民检察院。［6］第二种观点更加合理。首先，从证据的功能目的来说，《刑事诉讼法》第50条规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”可见在证据的证明资格上关联性是硬性标准，形式上的合法性不是必要条件。其次，职务犯罪调查的证据收集讲求实效性，在被调查人没来得及作出反应时收集的早期证据在案件的调查中发挥着重要作用。因此，只要证据收集、固定的程序合法，有证明资格且证明力强即可进行移送。目前《监察法》以及《刑事诉讼法》也没有对证据资格进行具体的规定，立案前后监察对象的身份转换、证据的获得难易程度等都应纳入考虑的范围，进行深入的分析研究。
2.证据的转化规则与审查标准
《监察法》第33条第1款规定，监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这一规定试图说明监察机关收集的证据可以不需要司法转化过程，直接适用于刑事诉讼程序中。但仍有几个问题需要明确。
第一，《刑事诉讼法》规定了八类证据形式，而《监察法》第33条仅列举了其中六类，此“等”是属于“等内等”还是“等外等”？是否包括勘验笔录、鉴定意见等未列举证据形式？“等”字后面的内容应当与“等”字前面的内容程度相当，效力相同。在《监察法》列举的六类证据中，既包含实物证据，又包含言词证据，既有客观性较强的证据，也有偏向主观性的证据。因此，《监察法》第33条规定的是“等外等”，即监察机关收集的所有证据类型都有直接在刑事诉讼中使用的资格。
第二，虽然《监察法》第33条规定了证据的直接使用规则，但是检察机关审查起诉和审判机关行使审判职能的法律依据是《刑事诉讼法》。按照《刑事诉讼法》第54条的规定，只有行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。因此，监察机关调查收集的证据事实上需要经过司法转化才能进入刑事诉讼程序。而且，第33条的用词是“可以”而不是带有绝对色彩的“应当”，意味着检察机关在证据的转化运用上拥有裁量空间，可以根据审查案件的需要进行一定的转化。具有稳定性和客观性较强的实物证据可以直接适用，有利于解决司法转化过程重复取证带来的低效率问题；［3］而对于言词证据，则可以根据需要进行一定的司法转化，尤其是针对被调查人的讯问，能够在一定程度上消除对“高封闭性”调查程序中获得的言词证据合法性和真实性的质疑，保护被调查人的合法权利。如前述《衔接办法》第12条就规定，人民检察院在立案审查期间，应当讯问被调查人。
第三，如上文所述，对于证据的移送，不宜有阶段性的限制，只要具备合法性、可靠性的证据皆可作为证据进行移送。但是在证据的转化阶段，应当根据调查阶段进行区别对待。《监察法》第33条第2项规定：监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准一致。这是监察机关收集的证据材料能够直接在刑事诉讼中使用的前提和基础。但是，监察机关调查公职人员违纪、违法活动所获取的证据未必能够达到刑事诉讼证据的证明标准。［7］因此，应当以职务犯罪立案调查阶段为分界线，立案调查之后获得证据可以直接在刑事诉讼中使用，无需进行司法转化；立案调查之前收集的证据，尤其是言词证据，应当由人民检察院重新收集，固定。
第四，关于言词证据的转化，还需考虑与后续审判程序的衔接。2016 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，明确提出要围绕以审判为中心、推进庭审实质化的要求，落实直接言词规则。但是，在司法实践中侦查活动及其定论仍然对审判具有实质性影响，形成了“以案卷笔录为中心”的畸形审判模式。［8］为了纠正其中的不合理因素，减少法庭调查中对案卷证据的依赖性，监察机关在对言词证据进行移送时应当确保证据可以以原始形态呈现在法官面前的可能性，即做好相关证人、鉴定人、被调查人等人的出庭准备工作，并与检察机关做好人员交接。
最后，在立案审查阶段，检察机关采取的审查标准与审查起诉阶段的审查有所不同。《刑事诉讼法》第109条和171条分别规定了人民检察院在立案和审查起诉阶段的审查规则。在立案阶段，《刑事诉讼法》只要求“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”即可进行立案，可见在立案审查阶段的审查标准较低，且对证据的审查没有作要求。在湖北省的地方实践中，对监察机关移送材料证据的立案审查也采取了形式审查为主的方式。湖北省《衔接办法》第10条就规定，人民检察院在立案时主要查明事项，包括案件材料是否齐备、规范，符合相关规定和要求，移送的涉案财物是否与移交清单相符；被调查人是否在案，是否被采取留置措施。被调查人未被采取留置措施的，人民检察院应当提供被调查人的住址、联系方式、工作单位等信息。由此可见，检察机关在立案审查阶段不需要对证据材料进行实质性审查，证据的非法排除规则主要在审查起诉阶段适用。
二、刑事强制措施的使用
《监察法》第47条第1款规定，对监察机关移送的案件，人民检察院依照《刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。因此，人民检察院对监察机关移送的案件作出立案审查决定时，应当一并对被调查人作出是否采取强制措施以及采取何种强制措施的决定。
（一）人民检察院作出刑事强制措施的决定
从根本上解决监察机关留置措施与检察机关强制措施衔接程序的合法性，还有赖于《刑事诉讼法》的修改完善。《刑事诉讼法》经过三次审议，进一步明确了与《监察法》的衔接程序，尤其是作出刑事强制措施决定的期限。《刑事诉讼法》第170条规定，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。为了规范和保障强制措施的采取，监察机关在将案件移送后，人民检察院即应当采取先行拘留措施。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。
人民检察院在立案审查阶段作出的关于刑事强制措施的决定，应当关注两个问题，第一个是作出决定的期限，第二个是决定的内容。其中，作出决定的期限非常重要，尤其是监察机关采用留置措施的，要确保监察机关的调查措施与检察机关的强制措施有序衔接。
新修订的《刑事诉讼法》针对被留置对象的处理已有了明确的规定，并在一定程度上与传统的刑事侦查保持了一致。针对公安机关已经采取拘留手段提请审查批捕的犯罪嫌疑人，人民检察院应当在7日内作出决定，加上公安机关先行拘留到提起审查批捕的过渡阶段存在最长7日的羁押时间，整个审查批捕的羁押期限最长为14日。因此在两个程序中，被调查人（犯罪嫌疑人）经历羁押的期限都在14日的范围之内，保持了一致。
但是针对被调查人没有被留置的案件，目前《监察法》和《刑事诉讼法》都缺少相应的规定。基于人民检察院作出刑事强制措施决定与刑事诉讼中审查批捕程序的近似性以及关于被先行羁押人员处理程序上的一致性，本文认为没有被留置的案件也应当参照相关刑事诉讼规定进行规制。以《人民检察院刑事诉讼规则》第316条为参考，人民检察院应当在15日内作出处理决定，重大、复杂的案件不得超过20日。在决定的内容方面，针对没有被留置的被调查人，人民检察院可作出的刑事强制措施类型应当包含取保候审、监视居住以及逮捕。且应当严格依照《刑事诉讼法》规定的适用条件进行审查。对公安机关移送审查批捕的案件，人民检察院认为需要逮捕而公安机关没有移送的，人民检察院可以自行作出逮捕决定。由此可见，人民检察院有自行决定逮捕权，《监察法》关于留置的适用条件与《刑事诉讼法》关于逮捕的适用条件上存在较大差异，留置的适用条件较为宽松，主要体现在其有兜底条款，但具体到列举的各种适用条件，逮捕考虑的情况较留置的多，很可能出现该逮捕却没有被留置的情况，对没有留置的被调查人，也应当进行是否逮捕的审查。
（二）批捕条件的适用
调查程序与司法程序是两个完全独立的阶段，两者之间互不影响。［9］这两个程序围绕强制措施的适用衔接还有一个重要方面，就是调查过程中的调查监督①即批捕。根据《监察法》的规定，监察机关移送的案件，同样适用刑诉法所确定的检察机关决定逮捕的模式。我国《刑事诉讼法》规定逮捕的条件包括证据条件、刑罚条件和社会危险性条件。一般认为，证据条件是基础，起决定作用；刑罚条件是程度要求，只有可能被判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人才能对其适用逮捕；社会危险性条件是必要性条件，没有社会危险性不能适用逮捕。逮捕普通案件的犯罪嫌疑人时，上述三个条件必须同时具备，缺一不可。［10］
检察机关作出逮捕决定后，有两个程序性问题需要注意：第一，检察机关决定对监察机关留置的被调查人采取逮捕强制措施的，应当在留置场所进行宣布，依法由公安机关执行。第二，检察机关一旦作出对被调查人逮捕决定的，公安机关应当立即将被逮捕人从留置场所押解到看守所羁押。根据刑诉法的一般原理，公安机关应当在逮捕后24小时内，通知被逮捕人的家属和单位。检察机关也应当在逮捕后24小时内进行讯问。
（三）对人大代表适用刑事强制措施
根据宪法和代表法的规定，我国人大代表享有人身特别保护权。我国县级以上各级人大代表，在人大会议期间不经过本级人民代表大会主席团许可、闭会期间不经过本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。同时，如果对代表采取监视居住、取保候审、拘留等法律规定的其他限制人身自由的措施，也必须经代表大会主席团或者常委会的许可。按照《监察法》第3条和第15条的规定，监察机关是可以监察人大代表的。各级监察机关在对人大代表进行监察时，也应保障人大代表的人身特别保护权。在监察案件中，人民检察院在对人大代表作出刑事强制措施决定之前，可能存在监察机关留置以及人民检察院先行拘留的程序，应根据不同情况进行分析。
第一，对于没有被留置的人大代表，人民检察院在作出逮捕或者其他限制人身自由的刑事强制措施决定之前提请人大主席团或者人大常委会许可，并由人民检察院提请有关机关暂时停止执行代表职务。
第二，对于已经被留置的人大代表，则存在三个程序之间的转换是否需要进行多次许可的问题。首先，监察机关对人大代表的留置是否需要许可，在我国人大代表兼职制度之下，具有人大代表身份的公职人员无疑应当受到监察机关的“全覆盖”，并且要落实相关法律法规对人大代表的特殊保护［11］，即监察机关采取留置手段要进行事先许可。进一步而言，对于没有公职身份的人大代表，监察机关能否监督并可以采取留置措施呢？从《监察法》的立法原意上看，判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。人大代表履职就是在代表人民行使人民赋予的公权力，这当然是一种行使公权力的行为，理应纳入监察对象之范围。［12］因此，监察机关在对人大代表采取留置时需要进行许可。其次，已经被留置的人大代表在“留置——先行拘留”和“先行拘留——逮捕、取保候审、监视居住”两个程序转换中，可以不需要重新进行许可，只需把变更的情况通知到许可机关即可。一方面，三个程序之间的衔接没有时间的间隔，被调查人事实上一直处于被羁押的状态，不需要申请许可。另一方面，从许可审查的内容上看，根据《代表法》第32条规定，许可机关主要审查“是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，对采取措施的使用条件、证据标准等没有具体的审查要求。因此，各地在监察实践中，人民检察院拟对具有人大代表身份的被调查人采取强制措施的，监察机关应当在移送案件前提请有关机关依法暂时停止执行代表职务。
第三，监察机关对人大代表采取留置措施阶段，就应依法暂时停止执行代表职务。《代表法》第48条第1款规定了“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的”应当暂停执行其代表职务。随着我国监察体制的建立，该条款应修改为“正在受调查或侦查、起诉、审判”的，应当暂时停止执行代表职务。该条款的适用前提是“因刑事案件被羁押”，羁押是一种剥夺人身自由的自然状态，［13］是对人身自由完全的限制。在查处职务犯罪案件中，监察机关的调查权取代了传统侦查权，留置措施的实质就是对人身自由的限制，也是一种羁押的状态。因此，《代表法》应作相应修改，暂时停止执行代表职务的情形，应包括因职务犯罪案件接受调查被留置的。
三、审查起诉
《监察法》第47条第2款规定，对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。最新修订的《刑事诉讼法》要求，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，通常应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。符合速裁程序适用条件的，适用速裁程序的审查起诉期限。在审查起诉阶段，人民检察院会作出退回补充调查、不予起诉等多种决定。监察调查程序作为独立于刑事诉讼的运行程序，如何在司法程序已经开启的情况下与其顺畅衔接，同时充分发挥人民检察院的法律监督职能，是一个重要的研究议题。
（一）刑事强制措施的转换
人民检察院对监察机关移送案件作出强制措施决定后，监察机关留置的被调查人就要完成羁押场所的转换。在地方试点的实践中，留置场所主要有两种设置方式，第一种是在纪委之前采取“双规”的场所进行留置，另一种是在看守所设立独立的留置场所。无论是哪种方式，被留置人被先行拘留后应当从留置场所转移到看守所羁押。那么，如果人民检察院将案件退回监察机关补充调查，犯罪嫌疑人就面临是否再一次换押的问题。
《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》规定，对在押犯罪嫌疑人、被告人变更刑事诉讼程序的，均应办理换押手续。采取换押制度的目的是为了确保看守所能知悉案件的办理进度、负责部门以及准确计算羁押期限，防止超期羁押。［14］传统刑事诉讼程序从侦查到审查起诉再到审判阶段，羁押场所都是在看守所，并由公安机关执行，在押人员不存在场所的移交转换问题。但是在监察程序中，留置程序和场地与刑事强制措施和场地有本质区别。在退回补充调查阶段，就产生在押人员是否需要换押的问题。首先，补充调查是监察机关的特殊调查程序，不是一个全新调查程序的开启。补充调查终结后不需要再履行案件移送、立案审查等程序。其次，逮捕的适用条件比留置措施严格，对符合逮捕条件并依法羁押的犯罪嫌疑人，没有必要在退回补充调查阶段再去重新留置审查。因此，案件退回监察机关补充调查期间，犯罪嫌疑人被拘留、逮捕的不需要换押，人民检察院应当将退查情况书面通知看守所。监察机关需要询问犯罪嫌疑人的，人民检察院予以配合即可。这样也有利于节约司法资源，提高办案效率。此外，人民检察院对犯罪嫌疑人作出取保候审和监视居住等刑事强制措施决定的，也应由公安机关依法执行。
（二）人民检察院对调查活动的法律监督
人民检察院对移送案件进行审查起诉，不仅是对刑事追诉进行审查并实施，同时也发挥着监督监察机关调查活动合法性的重要功能。
第一，对非法证据的排除。《监察法》第33条确立了监察机关的非法证据排除规则。人民检察院在审查起诉阶段需要对监察机关移送的案件证据进行实质性审查，排除涉嫌用非法手段收集的证据，保护被调查人的合法权利，是人权保障的具体体现。旧《刑事诉讼法》第171条规定了人民检察院针对涉嫌非法方法收集的证据，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出说明，新《刑事诉讼法》并没有对该条款作出修正，人民检察院有权要求作出合法性说明的对象仍然局限于“公安机关”，且在第171条第5项中仍规定必须查明是否合法的活动仅为“侦查活动”，把“调查活动”排除在外，这应该是一个重大缺漏。人民检察院发现监察机关调查人员收集证据不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当及时要求监察机关补正或者作出书面解释，不能补正或者无法作出合理解释的，对该证据应当依法予以排除。因此，相关法律法规完善时，应该明确人民检察院要求监察机关调查人员作出合法性说明的法律程序。
第二，对调查活动合法性的监督。中央纪委国家监委印发的关于《国家监察委员会管辖规定(试行)》，详细列举了国家监委管辖的88个职务犯罪案件罪名。在88个职务犯罪案件中，没有涉及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪。《刑事诉讼法》将第18条改为第19条，其中第2款修改为“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”。虽然对于“司法工作人员”是否包括监察机关人员尚存争议，但人民检察院对“非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正”的案件保留了自侦权，这为防止监察机关的“同体监督”、发挥人民检察院“异体监督”功能，提供了实体和程序的可能性。但是，从刑事诉讼体制改革视角看，人民检察院对监察机关的异体监督还有许多亟待完善的程序。例如，《刑事诉讼法》第57条规定了人民检察院针对“侦查人员”以非法方法收集证据的应当进行调查核实、提出纠正意见、依法追究刑事责任等，均不包括对“监察人员”的监督。《刑事诉讼法》应当作出相应的修改，明确人民检察院对监察机关调查活动合法性的直接监督。
第三，对审查起诉标准的明确以及不移送案件的审查。人民检察院在审查起诉阶段，还可以通过决定是否提起公诉的方式来对监察机关的调查活动进行监督把关。《监察法》移送审查起诉的标准遵循了《刑事诉讼法》提起公诉标准的要求，即“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。移送标准和起诉标准的一致有利于监察程序与司法程序的有效衔接，若监察机关采用更为宽松的起诉标准，则会导致大量无关案件进入司法程序，不仅浪费司法资源，对相关涉案人员的名誉、生活等方面都会产生负面影响。若采用更为严格的移送标准，则会导致应当追究刑事责任的被调查人逃避刑事追诉。另一方面，人民检察院应当注重对监察机关不移送案件的审查，监察委员会作出不移送决定应当通知人民检察院，必要时人民检察院可以介入审查，督促监察委员会依法进行调查活动，［15］以防止出现“以罚代刑”、放纵犯罪的情况。
结 语
党的十九大报告指出，要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。我国宪法修正案关于监察委员会宪法地位的确立、各级监察委员会的成立和《监察法》的颁布实施，并不意味着我国监察体制改革已经全部结束。一方面，这说明国家监察体制改革取得重大阶段性成就，一个全新的国家权力、国家机构得以产生建立；另一方面，这也表明我国国家监察体制改革将进一步深化，将进入深水区与攻坚期。监察机关与其他国家机关、监察权与其他国家权力的衔接，不是简单的职能转隶问题，而是全新的程序构造问题。作为以职务犯罪调查为核心的“调查——起诉——审判”模式，监察机关调查程序与刑事诉讼司法程序的程序衔接非常重要，仍存在很多亟待解决的问题。监察机关在移送和立案审查阶段，应当明确证据的移送和审查规则以及解决管辖规则不同带来的争议；人民检察院在进行审查起诉时，要切实履行对犯罪调查活动的法律监督职能；刑事强制措施的使用和转化贯穿整个衔接程序，要结合调查措施的特殊性进行制度设计；等等。监察体制与传统体制之间的衔接机制设计非一日之功，需要通过实践探索和理论研究来不断完善。
