我国的三农问题表现为农民收入偏低、现代化农业尚未建立起来、农村现代化治理体系正在建立和完善之中。而这些问题，尤其是前两个问题与城市化滞后是相联系的。从制度层面分析我国三农问题为什么还是问题非常必要。这涉及三大问题，一是把过剩农民留置在农村还是进城，二是加大对农业的投入重要还是给农民赋权重要，三是有限准入秩序还是开放准入秩序。
一、三农问题是我国城镇化滞后造成的中国三农问题实际上是城市化滞后造成的。而城市化滞后实际上是人的城市化滞后，也就是进城的农民由于制度方面的原因被延滞下来。我国城乡经济上的失衡主要表现为城乡收入差距较大。现在的土地制度、户籍制度及限制农民进城的制度是三农问题的根源。现在中央出台的不少农村改革建议也主要是围绕这三方面来进行的。我国城镇化率到底是多少？一是从国与国之间的比较来看，我国城镇化率为58.5%，而高收入国家城市化率平均为84%，中等偏上收入国家的平均城市化率是65%。二是从统计上两个城镇化率指标来看，一个是常住人口城镇化率，现在已经接近60%了。另一个是户籍人口城镇化率，现在只有42%。以常住人口定义的城镇化率与以户籍人口定义的城镇化率的差距，2012年就达到17.3个百分点（《国家新型城镇化规划2014—2020》），这反映的是农民工进城居住就业而没有获得户籍身份。三是从人均GDP来看，中国目前的城市化尚不足60%，而以中国现在的人均GDP水平，国际上平均的城市化率在70%以上。这些数据表明对人口流动和迁移的限制，使中国城市化水平滞后于国际一般标准。路易斯（Lewis）认为，很少有国家在实现60%的城镇化率之前达到人均收入10000美元。蔡昉从退出—流动及进入三个视角分析了土地产权制度、户籍制度及城市就业制度对农民进城的影响。首先从退出角度来看，我国实行家庭承包责任制以后，劳动力过剩显露出来，于是农民就开始寻求外出打工挣钱。但是现行的土地产权制度不利于土地流转、土地集中及农民进城。其次从流动角度来看，现在农民工进城市可以到许多行业打工，这是一种横向流动。但是农民工很难在一个企业中上升到高层管理者，或者很难获得城市户口像城市居民一样生活。也就是农民工还做不到纵向流动。再次从进入角度来看，现在农民工统计上把被计入城镇常住人口，但是他们不能获得城市居民享受到的基本公共服务和社会保障。我国农民大多数从形式上讲进城了，但他们并没有市民化，是农民工。从这张图大家也可以看到，“我国现在的58.5%城镇常住人口中，大约有20%左右是由农民工构成的。在大概4亿多城镇就业人口总量中，接近40%是农民工。据国家统计局2011年的公报，全国人户分离的人口为2.71亿人，其中流动人口为2.30亿人。以打工和其他目的进城逗留，时间超过半年，但并未取得本地户口的农民工约有2亿，相当于中国总人口的14%。学术界据此认为中国的真实城市化率应该扣除36%左右的农民工份额。”
在我国城市化过程中，由于受到了以下不利因素影响，导致我国城市化滞后：一是对城市化及价值认识不足。城市化是现代化经济体系的重要组成部分。一是城市化的规模报酬递增规律和集聚效应可以大幅降低现代化成本。二是城市化通过企业和人口在空间上的聚集可以分摊基础设施的巨大成本。这也是为什么非农产业只会向城市集中而不可能向农村集中的原因。我国一些地方想通过发展农村基础设施把一些产业放在农村，这不能产生集聚效应。韦伯指出，不论在印度还是在中国，城市从来没有扮演过支配性的角色。马克思把城市化的发展看作社会分工中分化最清楚的指标。计划经济思想一直影响着我国农村政策的制定。如把城市定位为发展工商业，而农村只能发展农业。于是，中国制定了严格的土地用途管制制度。农地要转为建设用地，既有多年的规模控制，也有年度计划控制。根据计划分配的土地资源，既缺乏效率，又不公平。如这些年中西部的许多农民到东部及沿海地方打工了，但中西部的建设用地增长反而更多。把农村与城市发展隔立起来的观念，一些人总是试图用粮食安全、耕地安全，及农村工业化等问题阻止土地制度和户口制度的改革，从而阻止要素流动、特别是阻碍农村人口进城定居的制度和观念都没有及时清理。解决中国三农问题关键是观念与制度的问题。二是城市化是建立在允许农村人口自由迁徙的户籍制度，以及允许土地产权明晰和自由买卖的土地制度基础上的。城市化的过程是要素在城市与农村重新配置的过程。由于技术、劳动力价格及土地价格的变动，农村劳动力会向城市流动并变成市民，使农村人口的比重稳步下降。而留在农村的人口则会购入土地，经营规模会扩大。我国户籍制度不利于农村人口向城市流动，而土地制度则不利于城市化中农业用地与建设用地的转换及重新配置。城市化的过程，实际上是一个农业用地转变为工业用地的过程，也是一个土地价值不断上升过程。这个转换中谁决定着土地的转换以及谁从这个转换中得到好处，将决定着城市化的进程。如果城郊农民可以合法向开发商和政府提供自己的土地，就有利于抑制城市地价和房价的过速上升。三是我国城市化只重视经济转型而忽视社会转型。我国城市化进程偏离了一般城市化的规律。从时间上讲，二战后，东亚一些国家只用30多年的时间便顺利完成工业化、城市化和现代化。这些国家做到了农业产值在GDP中的比重和农村人口占总人口的比重几乎同步快速下降，并使农村人口得以同步向城市作永久性转移。经济转型过程也是社会转型的过程。这些国家之所以在较短时间内完成工业化、城市化和现代化并实现了经济转型和社会转型的同步就在于采用自由迁居的户口制度和自由买卖的土地制度。我国户籍制度使中国的农村人口比重没有随着农业比重的下降而同步下降，导致城乡收入差持续扩大。如“政策模拟分析显示，当户籍制度全面放开后，会有1.64亿新增高龄农民工进入城市，劳动力的优化配置会大幅度增加GDP。改革后高龄农民工的收入会显著提高，收入差距将大幅度缩小。此外，测算发现改革成本与GDP的增加基本可以抵消。”
二、是把过剩农民留置在农村还是进城过剩农民留置在农村还是进城是中国乡村振兴战略需要探讨的核心问题。过剩农民留置在农村的后果是什么？这里我们仅从经济层面作一个分析。（一）对农村经济发展的影响。在城市化过程中，农业劳动力在总劳动力的占比会不断下降，这是规律，如日、美等国家这个占比就2%左右。中国现在的农业增加值占GDP比重只有8%，农业劳动力按官方统计还有27%。这必然导致我国农业劳动生产率低。目前我国第二产业的劳动生产率大概是农业的16倍，第三产业的劳动生产率是农业的4倍多一些。这些年，我国农业机械化增长速度非常快。但是这些因素虽然导致农业劳动生产率提高，但是没有导致农业与非农产业劳动生产率差距缩小。这个悖论产生的原因主要是体制因素即户籍制度的存在和各种因素导致农业经营的规模没有变。这些年农民收入提高了，但大量过剩农民留置在农村会使中国农业的平均经营规模没有什么变化。“1997年，中国每户农民平均拥有耕地规模是0.67公顷，这个数近20年都没有变。世界银行把户均两公顷土地以下的农户定义为小土地所有者，中国农户的经营规模则只有这个‘小土地所有者’标准的1/3的水平。例如，中国农户平均土地经营面积，仅相当于巴基斯坦的1/5，印度、日本的一半，法国的1.5%，美国的0.4%，英国和巴西的不到一个百分点。”中国农业在这样的规模上实现农业现代化是不可能的，因而也就不可能把农业劳动生产率提高到和二产、三产的水平。到目前为止，我们还是那么大的土地规模，因此在这个固定的土地规模上，不管投入了多少，最后的结果都是资本回报率下降，因此唯一的出路就是扩大经营规模。由于我国农户的经营规模小，因此我国农业生产成本比美国农业生产成本高，2015年，中国玉米生产成本、小麦生产成本及大豆生产成本都比美国高出很多。所以，城镇化亟待加速提高，要让农民真正转移出来，就要扩大农业的经营规模。（二）对城市经济发展的影响。 在正常情况下，城镇化率与人均收入增长同步变动。在初始阶段，当城镇化率与人均收入增长大致相同的时候，生产率提高是资源从低生产率的农村转换到其他经济活动的结果。之后，生产率的快速提高主要反映了制造业和服务业的发展。但我国过剩农民留置农村不仅延缓了社会转型，而且也大大地降低了生产率。过剩农民的留置是如何降低生产率的？农民进城增长缓慢使人口密度的倍增和集聚效应发挥不出来。如在美国通过工业（提高城镇化率）倍增城市规模使生产率大概提高3%~8%。使用美国全州数据的文献表明人口密度的倍增使生产率大概提高了5%，关于欧洲的文献也表明了人口密度的倍增使生产率大概提高了4.5%。产业间的集聚效应是指在一个城市中，保持投入不变，生产率要提高1%，则工业部门雇用的工人数量增加大概10%。它意味着将有1000个工人的城市变为了有10000个工人的城市，一个企业生产率的提高将会得益于增加的90%的工人。这些效应由于我国过剩农民留置在农村发挥不出来。Au and Henderson运用285个中国城市的总量数据（分三类，运用大都市详细的GDP数据）估计了城市集聚对生产率的影响。与估计的一样，城市总生产率与城市规模呈倒U型关系。从估计结果来看，城市集聚的收益很高，说明因为中国实施迁移控制，在部分中国城市的规模没有达到有效规模。我国第二产业发展中劳动力供给的不足与农村剩余劳动力转移缓慢是有关系的。到了2014年，农村16到19岁年龄的人口开始负增长，劳动力转移不足是制造业有所下降的原因之一，这样就导致制造业过早下降。“中国仍有巨大的农业劳动力可供转移。与中等偏上收入国家平均水平相比，中国的农业劳动力比重也高出5个百分点，而按照2018年的经济活动人口总量8.1亿来看，转移出一个百分点的农业劳动力就意味着增加800余万非农产业劳动力。通过户籍制度和土地制度的改革，推动劳动力转移和农民工在城市落户，可以大幅度缓解劳动力短缺，抑制工资上涨趋势，延长中国制造业的比较优势。”从第三产业看，尽管我国是一个商品出口大国，我国服务贸易长期存在逆差，2018年逆差达到近3000亿美元，打造服务业强国的任务极为紧迫。第三产业发展达不到平均水平，中国第三产业发展为什么滞后于世界平均水平？一是法治水平不高和制度不完善不利于我国第三产业发展，二是第三产业的进入存在较多的限制，三是农民进城缓慢。据白重恩（2007）的研究，“世界各国服务业产值占GDP比重的平均水平是68%，中国服务业产值占GDP的比重只有40%左右”。2007年中国服务业就业人数占总就业比重为32.4%，远低于国际平均水平。根据杨玉华（2008），2000年世界平均水平就业已经达到45%。如果中国2007年的这一指标能达到2000年的45%这一平均水平，即提高13个百分点，按2007年中国的总人口13亿计，所能创造中新就业机会就将达到1.69亿。根据谢九（2009）的研究，“1820年，英国有30%的就业人口从事服务业，美国有15%。1890年，英国有41%就业人口从事服务业，美国为38%。而到现在，美国和英国的服务业人口都超过70%。我国目前则为32%，和100年多年前的英美相当”。从这些数据看，农民进城缓慢是我国服务业就业比重较低的主要原因。对消费的影响从宏观层面来看，产业及经济规模的大幅度增长与内需不足之间的冲突是这些年我国经济下行的重要原因之一。从经济总量上讲，我国已经是世界第二大经济体了，我国既可以凭借丰富的劳动力资源长期占据价值链中低端，又可以凭借丰富的研发资源攀升至价值链高端，从而形成更加完备的产业体系。经过几十年的发展，我国已经建立了比较完整的产业体系和产业链条。联合国把工业划分为39个大类、191个中类和525个小类，我国工业覆盖以上所有门类，是世界上制造体系完整度最高的国家之一。我国内需不足是由多种因素造成的，如金融危机之后我国进出口大幅度下降，归纳起来，我国内需不足主要有三个原因，第一，国民收入分配失衡，也就是劳动报酬占国民收入比重低。第二，地方保护主义导致国内统一市场没有形成。第三，由于土地产权制度和户籍制度方面的原因导致过剩农民留置在农村。农民进城缓慢导致的需求不足也是重要原因之一。我们从三组数据来看——一是考虑到购买力平价因素，“国内城镇中等偏上收入以上的3.16亿人的收入水平已接近韩国的平均水平，人口规模接近美国。这部分人口在2017年之前，主导了中国的消费升级，但2018年以来，消费增速受收入影响，已经大幅下降。”所以，今后要扩内需，应该围绕着处在中低收入水平的10亿左右居民中展开，要努力提高他们的收入。因为他们才是拉动中国内需的最大主力。而这10亿左右居民里主要是农民和农民工了。如果过剩农民没有留置在农村，那么我国内需就会得到较大的提升。二是“2018年8亿农村户籍人口只有农业生产收入和外出务工收入，其收入规模为13.53万亿元，其收入消费率约80%左右，消费规模在10.84万亿元；而6亿城镇户籍人口居民收入规模为25.48万亿元，其收入消费率60%左右，居民消费规模约为15.29万亿元。从工业品供需观察，2018年产能过剩11.2万亿元左右，假设中间产品占40%，有支付能力的消费需求缺口在6.72万亿元。”还有学者测算过，中国有2.7亿人没有本地户籍居民，当我们把所有因素，教育、年龄、性别、收入都控制住，纯粹看户籍身份的差别，一个外来人口比本地户籍人口的消费低17%-21%。粗略地测算一下，这个制约造成的消费损失大约是一个百分点的GDP。三是延缓农民进城，导致大量农村劳动力的低效配置甚至无效配置。如前所述，我国用了27%的农业劳动力，但第一产业占GDP的比重只有8%。其实，只有10%左右的农业劳动力就够了。我们就以15%的错配（即延缓过剩农民进城）来计算对收入的影响。2017年人口迁移和劳动力要素不能正常流动和配置造成的GDP损失为55569亿元，为当年GDP的6.37%。这些年来，我国经济规模（尤其是第二产业）不断扩大，总供给不断提高，但是，由于过剩农民大量还留置在农村，这种留置不是理性选择和经济计算的结果，而是由于制度制约了农民进城。由上述分析可知，无论是从我国总需求结构、城乡居民消费能力的差异来看，还是从过剩农民留置（即强制性错配）的结果来看，我国这些年经济下行、内需不足都与过剩农民大量还留置在农村有关。由上述可知，过剩农民留置在农村，不仅不利于农村经济发展、不利于城市经济发展，也不利于整个经济的发展。因此，乡村振兴战略关键就是要通过制度创新使我国农民更多地进城、市民化，减少农民在总人口中的比重，农村以土地为核心的财产权利，是新一轮改革的重中之重。“健全农业转移人口市民化机制。有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展，增强中小城市人口承载力和吸引力。”
三、是加大对农业投入的重要还是给农民赋权重要改革开放以来，我国为了解决三农问题，不断加大农业投入，后来取消了农业税，与此同时，家庭承包责任制给了农民承包权、流动权等。从根本上解决三农问题，更重要的还是给农民赋权。对于农村经济发展来讲，加大农业投入重要，但给农民赋权更重要。这是一个鱼与渔的关系，前者是给农民短期的保障，而后者是使农民具有自我生存和发展的能力。更重要的是，给了“渔”才能使农民真正成为经济主体。这些年来，我国政府非常重视三农问题，除了政策上的重视，还有财政上的大力支持。如这些年，三万六千亿用于西部大开发，两万四千亿用于东北振兴。仅从2008年至2013年，中央财政用于“三农”的支出累计5.85万亿元。2013—2017年，仅农林水支出科目，全国一般公共预算累计安排就超过80000亿元。据农业农村部的统计，乡村振兴5年内投7万亿，加上地方的配套投入，国家向农村投入并不少。仅仅给“鱼”存在以下问题，第一，外部投入的分散及达不到最低启动资金的要求。这些年我国各级政府支持农业发展的资金并不少，但政出多头，分散，漏损很多，有些以所谓项目的形式出现，效果并不理想。第二，在实践中，很多外部投资没有用于新技术或教育。研究表明，只有约15%的外部援助资金到位了。第三，制度方面的原因，制度不到位的情况下，外部投入的作用是有限的。解决三农问题不仅仅是给农业增加投入，而更重要的是给农民赋权，使农民成为真正的经济主体。在现代化经济体系中，按照阿马蒂亚·森的观点，“个人应该拥有以下权利：（1）以贸易为基础的权利。（2）以生产为基础的权利。个人有权拥有用自己的资源或在自愿基础上使用雇佣来的资源所生产出来的东西。（3）自己劳动的权利。（4）继承或转移权利。”以人民为中心的中国社会主义政治经济学应该大力研究这些问题。给农民赋权是社会主义制度优越性的体现。否认集体和个人的财产权，导致了国家以所有制来区别对待不同的开发主体，采取不同的管理方式。这是计划经济体制时期的做法。中国农村全面深化改革就是要在农村坚持社会主义集体经济的前提下给农民赋权。应该给农民赋哪些权利？这包括“充分保障农民土地权利；赋予农民农地和宅基地更完整、更稳定的财产权；要推进承包经营权和宅基地的转让权改革；打破城乡二元分割的土地制度，农业功能多样化、乡村的经济活动多样化。”日本、韩国及中国台湾在经济发展和城市化过程中，都进行了土地改革。这是它们进入高收入体的重要原因。给农民赋权（财产权、流动的权利、成为市民的权利等）是中国乡村振兴的关键，也是解决三农问题的治本之策。抓住这个关键，每年所谓支农投入就可减少。城市化过程中，农民应该至少有三种收入：土地财产性收入、以农为本的创业收入及经营农产品的收入。为什么要对农民赋权？我们把日本农民与中国农民收入比较一下，1984年日本农民的名义收入已经是中国农民的两倍以上，到2017年的差距更大。这主要有三个原因，第一个原因是日本农民在1984年拥有土地的所有权，而中国农民到2017年仍未拥有土地。第二个原因是中国农民半数的收入来自农业，而日本农民只有1/5的收入来自农业（尽管数据可能不具可比性）。第三个原因是鼓励迁移来提高生产率。中国农民主要是经营农产品的收入。给农民赋权可多方面增加农民收入。与日本、韩国和中国台湾地区相比，我国农村户籍人口少了两项最重要的收入：即土地财产性收入和以地为本的创业收入。而与我国城镇居民相比，农村居民的住宅、耕地、林地等只是生活资料，而不是有价值的资产和财富。2018年，农村户籍人口与城镇户籍人口的收入差距为1∶12，资产性财富差距为1∶18。因此，真正解决三农问题，除了前面所讲的要让农民进城、提高城镇化率外，一个更主要的措施就是要在改革完善农村产权制度的基础上给农民赋权。给农民赋权最重要的是宅基地权及收益权。宅基地既是农民的住房保障，又应该是农民财产性收入的来源。按规定，宅基地使用权只有占有、使用权，没有收益权。现在我国大量农民工在城市，而在家里的房子是闲置的，也不能把房子卖掉。现在中央提出“加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”要盘活利用闲置宅基地和闲置房屋就必须要明晰产权，并且要市场化。要把坚持农村社会主义集体经济与给农民赋权结合起来。我国原来有380万自然村，70多万的行政村，近些年，随着城市化的高速扩张，使得自然村下降到了100多万，行政村从70多万下降到现在的50多万，减少了三分之一。家庭承包责任制是农村社会主义集体经济与给农民赋权结合起来的第一步。这个结合大大地提高了农业劳动生产率。我国经济体制改革的核心是完善产权制度和要素市场化配置，这种改革也包括农村产权制度及要素市场的改革。农村最重要的要素就是土地产权。这其中提出的承包制及宅基地的“三权分置改革”和建立集体经营性建设用地入市制度。这里的关键是如何保障农民财产权益，也就是我们前面讲的，要给农民赋权。农民这个财产权益怎么给？“2015年国务院发展中心农村经济研究部课题组首次对我国农村总资产进行了量化评估，得出我国农村总净资产高达127万亿元，其中所有权属于集体的为87.35万亿元，占农村总净资产的68.62%；土地资产共达88.81万亿元，占农村总净资产的69.76%。”这些资产大多闲置或低效使用。我国不能再回到原来农村集体经济上去了。如果说家庭承包责任制是农村社会主义集体经济与给农民赋权结合起来的第一步。那么，农村社会主义集体经济与给农民赋权结合起来的第二步或关键的一步是把这些集体资产通过股份制、合作制等真正赋权给农民，并引入现代企业制度进入第一产业，把保障农民财产权益和壮大集体经济结合起来。不推动赋权给农民的改革已经制约着我国城市化的进程。农村土地产权制度不改已经成为制约农民进城的因素。“根据国家有关部门对1.3万农民工抽样调查显示，仅有21.6%的受访者表示愿意转为城镇户口，37.3% 的受访者明确表示不愿意在城镇落户，其余则表示视情况再定。尽管现阶段政策规定，不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权作为农民进城落户的条件，但很多农民工仍然担心户口迁出村集体后权利被收回。这些都表明给农民赋权不到位，已经成为制约农民进城的重要原因。给农民赋权不仅仅是建立激励机制和增加农民收入，而且还有利于建立农村市场体系。给农民赋权的过程也是一个确权、明晰产权的过程。土地等自然资源若没有明晰的产权，就不会成为资产、资本，就不能让市场决定资源的配置。农村经济主体由于缺乏产权（如土地等），长期停留在低级的市场交换活动中。土地等要素是与资本市场相互发展的，我国现行土地制度使资本市场与农业隔离开来。由于这些财产（土地、房子等）产权方面的原因，所以他们不能以此作担保去银行借贷。农村没有完整的土地产权，导致市场制度建立不起来。市场的缺失，背后是农村产权的缺失。现行制度规定，农村集体建设用地，包括农民的宅基地，不准入市交易。中介公司、评估公司、金融机构、法院也不愿意为农村土地房屋提供市场服务。所以中国农村经济是隔离于现代市场经济体系之外的。
四、是有限准入秩序还是开放准入秩序中国三农问题还可从诺思等人提出的社会秩序理论去分析。诺思把社会秩序划分为三种：原始社会秩序、有限准入秩序与开放准入秩序。“有限准入秩序是指通过限制进入产生租金，以此来维持社会秩序。有限准入秩序最明显的特征是交易制度人格化、特权普遍存在、社会等级分明、贸易准入严格以及产权得不到保障等。开放准入秩序主要指通过政治和经济上的相互竞争而非创设租金来维持社会秩序。开放准入秩序最明显的特征是普及的非人际关系化的社会关系，包括法治、产权保护、公正和平等，即平等对待所有人的一切方面。”改革开放四十多年来，从制度层面来看，我国制造业实施了开放准入秩序，在我国三大产业发展中是绩效最好的，中国制造也走向了世界。其成功的原因最关键的就是两个字“开放”。第二产业是对外资开放幅度最大的领域，在我国制造业总资产中外资占了将近30%。同时，第二产业也是对非公有制经济开放最大的领域，在第二产业除少数领域外对非公有制度经济开放最多。开放准入的秩序及多元的所有制结构是我国第二产业发展迅速的根本原因。值得指出的是，我们是在“机械”的三大产业划分基础上发展第一产业，不是在城乡融合发展的基础上发展第一产业的。我们没有按城市化发展趋势的内在要求及发展第一产业所需要的制度条件去发展农村经济。从制度层面看，我国第一产业发展是建立在有限准入秩序基础上的。现在中央提出建立健全城乡融合发展体制机制就是要打破发展第一产业的有限准入秩序。只有开放发展才能融合发展。有限准入秩序会产生“罗尔代尔钟罩”。“布罗代尔的‘钟罩’一词指的是隔开资本主义与市场经济的某种障碍物，这种障碍物让‘资本主义’这样的高级经济形式只局限在很小的范围，不能扩张到全部的市场经济活动中。德·索托认为这样的钟罩‘不是玻璃做的，而是用法律做的’。”那么中国农村发展的“罗尔代尔钟罩”是什么？当然，中国不存在把资本主义与市场经济隔开的问题。如前所述，我国城市化过程中对农村及农业的发展是有不少观念上的问题的。一些人有形或无形地把城市化与农村发展对立（或隔离）开来。在计划经济年代，我们用价格剪刀差为工业化积累资本，把城市的发展与农村的发展隔离开来。在市场化改革的过程中，计划经济时期遗留下来的农村土地产权制度及户籍制度、城市发展战略及政策又把城市的发展与农村的发展隔离开来。我国第一产业有限准入秩序主要是通过土地制度和户籍制度实现的。土地产权制度是从要素角度限制了农民的进城与非农化的能力。而户籍制度则是对农民流动及成为市民的直接限制。通过有限准入秩序把城市与农村隔离开来，从而限制过快的城市化（包括对大城市发展的担忧）对社会稳定的影响。我国户籍制度是人格化制度，它明确地把人划分为农民与非农户口，并且是一种典型的人格化制度。这种制度限制了城市化中最重要的要素（人口及劳动力）的流动。这种户籍制度在计划经济体制时期形成，但在我国市场化改革过程中，由于我国城市化发展及产业发展中的错误认知，不但没有被改革，而且形成了路径依赖。作为第一产业基本要素的土地流转及交易是受到限制的。土地要素及产权制度是决定第一产业发展的关键要素。家庭承包责任制下的土地制度只是解决了把集体的土地分包给个人经营的问题，但它没有解决土地的流动、转让及规模化使用等问题。更重要的是，我国的土地制度不能很好地解决城市化中的土地问题。这是我国城镇化率滞后及三农问题产生的深层次原因。城市化的过程，本质是农业用地变成工业用地的过程，这个过程的核心是土地价值几十倍、几百倍地升值。然而，在中国，农村集体土地国有化的过程，地方政府是唯一的权力主体，作为土地的所有者，农民反而被“合法”地剥夺了“宅基地上市流转”的权益。这种土地制度最后还衍生出土地财政。尽管现在中央提出集体土地直接入市的改革思路，但推行中是有障碍的，因为这与我国实施了多年的土地财政是冲突的。土地的行政性配置导致土地要素的低效使用及浪费。现在十九届四中全会提出健全要素市场制度的改革，尤其对土地制度提出了三权分置的改革。“完善农村承包地‘三权分置’制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。”作为第一产业基本要素的劳动力其流动也是受到限制的。产业的发展是有规律的，政策和制度与这个规律越相符合，产业发展就越好。为什么对农村实现有限准入秩序？除了我们前面讲的观念及其制度安排外，长期以来，把城市经济发展与农村经济发展“对立”起来并以城市为中心的观念是深层次原因。这种观念在不同时期都以相应的政策或举措体现出来。“一是中国在20世纪80年代到90年代大力提倡离土不离乡的农村工业化道路，以维持现行土地制度和户籍制度。二是有人提倡重新用集体化和合作化的方式将农村人口留在农村，以免城市出现所谓的棚户区；三是有人虽然勉强认同城市化的必要性，但又希望将农村人口截留于小城镇，以防止所谓的大城市病。”这些做法都主观或客观地维护了我国城市和农村的二元经济结构。这些观念都是韦伯曾经指出过的问题，中国历史上都不重视城市化的作用。民间资本进入第一产业也是受到限制的。计划配置土地指标的制度，以及对集体土地入市的限制，已不再适应经济结构转型的需要，极大地制约了农村发展、农民致富。我国现行土地产权制度和户籍制度对要素流动的限制是双向的，一方面限制了过剩农民的进城，另一方面也限制民间资本进入第一产业，阻碍了工商业从大城市郊区向农村和内陆地区的迁移，推高了企业的生产和交易成本。我国又有大量资金想进入农业、农村。但是由于农业土地产权制度的不完善，加上我国现行政策是把城乡资本割开的。十九大报告指出，“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”这里的关键是实现小农户和现代农业发展有机衔接。日本是农户+日本农协，美国是农户+公司，如都乐公司（Dole Food Company，Inc，一家美国农业跨国公司，总部位于加州，是世界上最大的水果和蔬菜生产商，拥有74，300名全职和季节性员工，负责90个国家的300多种产品）在巴拿马种植农作物。这家公司为当地人提供了比他们以前拥有的工作更有保障、更安全、薪水更高的工作；与在美国本土种植相比，这些产品的生产成本更低、效率更高，并且让美国的个人在高薪部门就业。由于制度方面的原因，我国一方面农村资源利用不足，现代农业产业体系没有建立起来，我国农业发展的潜力还很大，另一方面，“农村仍有近6亿人口，过剩农民不能进城，农村人均仍只有3亩多耕地，农业生产率仍然很低。美国用300万农民耕种的土地与我国几亿农民耕种的土地差不多，平均1个美国农民的产量约等于中国236个农民的产量。”因此，必须让我国过剩农民大量进城，并给农民赋权，实现开放准入秩序，让资本与企业进入农业，实现小农户和现代农业发展有机衔接。乡村振兴战略的实施必须在完善产权制度和要素市场化配置中进行。如前所述，要通过农村土地产权制度的改革和户籍制度的改革让过剩农民进城，不仅要加大乡村振兴战略中的农业投入，更重要的是给农民赋权。农民进城，资本下乡，将是我国实施乡村振兴战略的基本趋势。建立农村开放准入秩序，如《意见》所说，“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。”
（作者简介：卢现祥，中南财经政法大学经济学院教授，博士生导师。 ）
