李晓华:产业政策要坚持发展与安全并举

2023-02-03 09:30   经济日报  

发展是安全的基础,安全是发展的前提,产业政策是统筹发展和安全的重要结合点。2022年中央经济工作会议提出,“产业政策要发展和安全并举”。这是有效应对复杂多变的国内国际环境、实现产业良性发展的现实要求。

在很长一个时期,我国产业政策的重心放在产业发展上,其前提是经济全球化持续深入推进,我国产业可以充分发挥比较优势、参与全球产业链分工,不用担心人为因素造成产业链供应链关键环节断供,从而威胁到产业的正常发展。但是近年来,逆全球化思潮抬头,单边主义、保护主义明显上升,发达国家出于保持本国产业竞争力和在全球产业中的主导、控制地位考虑,不断加强对我国产业的打压遏制,造成我国核心零部件、重大装备等高科技产品进口断供风险加大,我国产业链供应链安全面临较大挑战。在此背景下,世界主要国家在产业发展和效率之外,开始更加重视产业安全问题,美国等发达国家纷纷采取相应的产业政策以强化本土关键产业链供应链的韧性,产业安全也成为我国产业政策的一个重要目标。

产业的发展与安全是辩证统一的关系。一方面,产业发展既包括产业规模的扩张,更包括发展质量的提高。增强产业创新能力,提升产业技术水平、国际分工地位,在高科技领域特别是重点产业和产业链关键环节加强国内供给能力、增强全球产业竞争力,是产业高质量发展的应有之义,实际上就是通过提高高技术产品的自主可控水平和对产业链供应链的掌控力保障产业安全。另一方面,强调保障安全,不仅可以使产业平稳运转、稳定发展,而且可以使企业在产业大循环中获得收入和利润,并持续投入到技术创新和绿色发展等方面,从而推动产业发展质量提升。

产业政策坚持发展与安全并举需要处理好几组关系。一是短期与长期的关系。产业政策通过将资源向“卡脖子”领域和安全风险大的环节倾斜,虽然可能会影响短期经济增速,但是有利于长期的经济增长。不容忽视的是,如果在保障安全领域短期投入的资源过多,造成其他领域的资源投入不足,也会影响到长期经济增长。对此,需要统筹好短期与长期的关系。二是全局与重点的关系。产业政策的实施受到财政资金等资源有限性的约束,采取面面俱到“撒胡椒面”的方式很难达到补链强链的效果,因此需要优先支持重点产业链及其关键环节。重点领域和环节实现补链强链又会通过产业关联、辐射带动等机制起到撬动全局的作用,促进其他产业链和其他环节的发展。三是自主与开放的关系。产业政策更加关注安全,其目标是提高关键领域的自主可控水平,但绝不是排斥全球化,相反要实行更加积极主动的开放战略,形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局。只有这样才能有效利用全球技术、资源、人才、服务等,提升我国产业竞争能力和产业安全水平。四是政府与市场的关系。要发挥我国政府在集中力量办大事、解决市场失灵、优化市场和竞争环境方面的重要作用,同时发挥市场在配置资源方面的决定性作用,充分调动市场微观主体的投资、创新、创业活力,推动有效市场和有为政府协同发力。五是产业政策与其他政策的关系。产业政策会与财政、货币、区域、土地、节能环保、社会保障等各方面政策产生相互影响。产业政策有效发挥作用,需要与其他政策相互协调、形成政策合力。

产业政策坚持发展与安全并举要在传统产业改造升级与战略性新兴产业培育壮大两方面同时发力。一方面,传统产业仍是我国产业体系的主体,也是卡点和断点比较集中的领域,因此需要狠抓传统产业改造升级,特别是推进传统制造业的高端化、数字化和绿色化转型。另一方面,战略性新兴产业具有巨大的增长潜力,代表着未来发展方向,有望成为经济增长新动能和今后一个时期的支柱产业。战略性新兴产业由前沿技术推动、处于产业生命周期的早期阶段,所有国家处于相似的起跑线,为后发国家提供了在新领域新赛道“换道超车”、锻造新的产业竞争优势的机遇。在新兴领域形成全球领先优势,有助于加强我国在全球产业分工中的话语权,保障产业发展安全。因此,需要抓住新一轮科技革命和产业变革深入推进带来的前沿技术不断涌现、新兴产业不断孕育的契机,推动战略性新兴产业发展壮大。

传统产业与战略性新兴产业的技术经济特征决定了针对二者的产业政策差异,需要对现有产业政策实施方式进行优化调整。传统产业的技术路线、市场需求相对比较明确,技术创新比较缓慢且多为增量型创新,在许多领域我国与世界先进水平仍存在一定差距,有发达国家的技术路线可供学习借鉴,因此比较容易选择产业链卡点、断点环节和短板领域发力,通过集中资源在较短时间内补强产业链薄弱环节。战略性新兴产业特别是未来产业的技术路线和应用场景具有很大的不确定性,甚至产业化的时间也无法准确预测。产业的低成熟度和高不确定性使得产业政策难以准确选择支持的具体领域,因此需要更加充分地发挥市场主体在“无人区”进行探索、试错的作用,产业政策的重点则应放在支持基础研究、引导投资方向、支持市场应用、优化创新创业环境等方面。

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