一、引言
城镇职工基本养老保险全国统筹（以下简称“全国统筹”），是实现基本养老保险制度更公平和更可持续发展的重要“抓手”和政策手段。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“尽快实现养老保险全国统筹”，随着实践推进、研究深化，养老保险统筹制度改革日益成为政界和学界关注的焦点，其核心问题是城镇职工基础养老金（以下简称“基础养老金”）筹资和待遇给付公平性问题。事实上，我国社会养老保险的统筹制度经历了县级统筹、区域调剂、省级统筹和步入全国统筹的阶段性改革历程，养老保险公平性和可持续性不断增强。但是，由于养老保险制度地区性分割、各地人口结构和缴费基数存在差异等多种原因，我国城镇职工基本养老保险统筹制度仍未在全国范围内真正统一。随着人口老龄化及流动性逐年加剧，省际之间基金不平衡和待遇公平性问题越来越受到社会各界的关注，养老保险基金的区域发展不平衡不充分的问题已经成为新时代养老保险制度非均衡发展的表征。显然，这有悖于养老保险制度设计的初衷，亦不利于有效发挥养老保险大数互济、精算平衡的内在功能。近年来，养老保险全国统筹的呼声日益高涨。为了有效发挥我国社会养老保险“互济共助，调剂余缺”的调节机制，彻底解决社会养老保险发展不平衡不充分问题，国家在全国范围内对基金进行筹资和支付制度的渐进式改革。通过养老保险全国统筹在更大范围内进行再分配、再平衡，既有利于破解养老保障统筹制度的“条块分割化”问题，化解由统筹范围小、层次低引致的社会统筹基金便携性差和基金管理分散问题，也有利于缩小地区间企业职工基本养老保险待遇差距，最终实现社会公平的政策目标。在此背景下，如何设计合理的养老保险全国统筹制度以替代现存的省级统筹制度，降低因“强制性变迁”而引起的制度转换成本，成为全面实现养老保险全国统筹和新时代社会保障制度均衡可持续发展的重大挑战。
二、制度背景和文献综述
自1997年我国城镇职工养老保险制度建立以来，各级政府一直致力于推动提高统筹层次的改革。在具体的实践中，城镇职工养老保险的全国统筹主要是指统筹账户（即城镇职工基础养老金）的统筹层次提升问题。1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号文件）指出“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”。为了化解养老保险基金统筹低层次问题，1999年《关于建立基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发[1999]37号文件）明确指出，“各地要严格按照国家和省级政府规定的统筹项目和办法计发基本养老金”，并对省级调剂金制度进行规定。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称“国发[2005]38号文件”）、《劳动和社会保障部 、财政部关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发[2007]3号文件），对基本养老金计发办法和企业职工基本养老保险省级统筹标准做了进一步调整。2011年7月1日《中华人民共和国社会保险法》规定了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。2017年《财政部、人力资源和社会保障部关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》（人社部发[2017]72号文件）指出，“要进一步完善省级统筹制度，推动实现全国统筹”。党的十九大报告进一步明确提出“尽快实现养老保险全国统筹”。2018年《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发[2018]18号文件）指出在现行职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，明确了“省级政府扩面征缴和确保发放责任制”。经过数十年的制度变革，我国城镇职工基本养老保险制度不断完善。在具体的实践中，养老保险全国统筹已经成为深化养老保险制度改革的基本路径，是党中央、国务院对养老保险制度发展进入新时代提出的新要求。
审视以往研究，养老保险统筹制度改革问题早已成为学术界研究的热点，不同学者结合我国国情从不同角度对改革前后养老保险制度的政策效应进行了较深入的理论解释和经验性研究。例如，徐梅、黄雯认为，城镇职工基本养老保险中低收入者和平均工资水平人群存在终生净收益，并且随着缴费年限的增加而增加。李连友等考察了工资增长和个体异质性对养老保险再分配效应的影响，结果显示，高工资增长率增强了收入再分配的效果，降低了养老保险参保者的基尼系数水平。侯慧丽、程杰认为，工资制度变化只解释养老金差距的一小部分，影响养老金收人的另一个重要因素是养老保险制度的再分配。此外，还有大量学者从精算评估的角度证实了养老保险统筹层次提升产生的影响，并且部分学者对养老保险全国统筹的阻碍因素、改革方案和未来收支缺口等进行了较为全面的分析，但是，对基础养老金省级统筹过渡到全国统筹后，地区、行业养老金差距是否缩小、养老保险的横向再分配效应是否显著等问题，有待进一步深入研究。事实上，在已有的制度背景下，因全国统筹制度既可以发挥正向的再分配效应，也可能引起新的不公平。国家养老保险统筹层次提高之后，统筹层次变迁会触动原有利益分配格局。中央政府面临新体制中如何有效调动地方政府积极性、养老责任由地方向中央“倒置”的难题，应顺势厘清中央与地方政府的责任分担，避免制度被“锁定”在无效率的状态而导致停滞，重视防范地方政府在养老保险征缴方面的道德风险。在此背景下，如何确定合理的养老保险全国统筹方案和“统筹兼顾”的养老保险待遇确定办法，成为亟待研究和解决的问题。
事实上，统一的待遇确定方法是养老保险全国统筹的内在要求，以企业缴费率、计发办法为基础的改革与优化成为全面实现养老保险全国统筹的症结。然而，学界目前尚未形成统一认识。根据国发[2005]38号文件的规定，城镇职工基础养老金水平与社会平均工资、职工个人指数化的平均缴费工资和缴费年限等因素有关。在国发[2005]38号文件的基础上，已有文献对全国统筹改革办法和不同统筹方案下基础养老金给付问题进行了大量的探讨，部分学者在总结已有研究成果基础上指出了统筹地区计发基数和在岗职工平均工资（即“社会平均工资”）的线性分比例模式是主流的做法之一，即按照统筹地区在岗职工平均工资和个人指数化平均缴费基数的权重确定养老保险待遇给付标准。另外，值得注意的是，我国不同地区和不同行业的职工缴费基数并不一致，导致了不同群体养老金支付标准的巨大差异。然而，大多数文献提倡的养老金计发办法虽考虑了养老基金的支付能力，但忽视了不同改革方案对不同地区和不同行业职工养老金给付的影响效果差别。虽然也有研究考虑了不同行业之间养老保险基金给付水平差异，但养老金保障水平按照全国标准60%计发的做法没有考虑养老金的指数化调整和缴费基数差异，用此方法所测算出的基础养老金给付标准可能与实际情况存在偏差。本文的另一篇参考文献考虑了“本人指数化月平均缴费工资”的贡献，与直接用“养老金替代率”测算基础养老金支出的做法不同，在省级统筹计发办法的基础上，设计了三种全国统筹的基础养老金计发办法，比较直接地反映了地区之间的经济发展差距以及低、中、高收入职工的基础养老金待遇水平差异，但该文献侧重于从整体上把握基础养老金省级统筹到全国统筹的再分配效应，没有进一步对全国统筹方案下城镇职工基础养老金待遇差距及其地区非均衡性问题进行深入的考察。在后来的研究中，刘伟兵等设计了一个“基础养老金待遇＋地方附加基础养老金待遇”的养老保险全囯统筹计发过渡方案，研究认为，养老保险全囯统筹后各地区劳动者的养老金待遇均未因政策的调整而下降。但是，总的来看，已有文献没有对因行业工资收入差异导致的缴费基数差别和不同收入阶层人群的养老金待遇公平性问题进行系统分析，尤其缺乏对中国城镇职工基础养老金给付水平非均衡性的考察。另外，对省级统筹向全国统筹转变后地区之间和不同收入阶层之间退休职工的养老金待遇差异的分析，尚缺乏数据支撑和工具论证。我们有理由相信，在地区发展不平衡、不充分的现实条件下，不同统筹方案和待遇计发办法下城镇职工基础养老金给付水平存在差别，因此，理解此问题并探讨背后的机制对于我国在养老保险全国统筹政策实施上有重要意义。
那么，基础养老金省级统筹过渡到全国统筹后，地区、不同收入阶层的养老金差距是否明显缩小？对不同收入群体尤其是低收入行业参保职工的基础养老金的影响是否造成受益漏损，造成低收入阶层养老保险保障水平的下降？如何充分发挥我国城镇职工养老保险的再分配效应，进一步缓解养老金不平衡不充分问题？以往文献并没有做出详尽的回应。因此，本文在梳理、借鉴前人成果的基础上，基于国家宏观数据和精算假设，通过划分低、中、高不同收入行业职工类型，探析我国基础养老金省级统筹向全国统筹过渡的实施路径及其对不同收入人群的基础养老金给付水平的再分配效果和地区非均衡性，据此得出不同方案下基础养老金给付差距是否明显缩小，最后提出实现“帕累托最优改进”的养老保险制度的改革措施，为下一步全国统筹做铺垫。
三、省级统筹和全国统筹下不同计发方案与基础养老金测算
（一）基础养老金计发方案与给付模型设计
基于前文分析，本文遵循精算原则，设计了省级统筹和全国统筹条件下五种基础养老金计发方案，在此基础上对养老保险全国统筹中的基础养老金给付水平进行测算和对比分析。结合中国实际情况，省级统筹下基础养老金给付水平以国发［2005］38 号文件为依据计算，全国统筹的基础养老金给付水平以国发［2005］38 号文件为依据调整计算，且不同改革方案存在参数方面的差异。
参考已有研究，省级统筹和全国统筹下不同计发方案和基础养老金给付模型如表1所示。本文假设，r表示退休年龄，a表示参保时的年龄，m为缴费年限，Xｎ表示n岁时的各收入阶层职工工资。（具体图请看原文链接）
第一，省级统筹方案（B0）。该方案是养老保险省级统筹模式下的基础养老金待遇确定办法。参考国发[2005]38号文件和以往研究，职工退休时的基础养老金月标准以所属省份上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数。
第二，直接过渡方案（B1）。该方案以社会平均工资或全国在岗职工平均工资作为计发基数，计算“本人指数化月平均缴费工资”时采用n岁时的全国在岗职工月平均工资Wn。该方案按照平均分层的原则进行设计，是最直接的且统筹阻力最大的养老保险全国统筹方案。
第三，渐进式全国统筹方案1（B2，以下简称“渐进式方案1”）。与直接过渡方案相比，该方案按照线性分比例统筹的思路，考虑省份之间在岗职工工资收入差距和全国在岗职工平均工资，是提高基础养老金统筹层次力度较平缓的一种办法。
第四，渐进式全国统筹方案2（B3，以下简称“渐进式方案2”）。与渐进式方案1类似，渐进方案2下城镇职工的基础养老金给付既要考虑全国和省份上年社会平均工资，又考虑参保职工相对于所在省份平均工资的缴费贡献（指数化平均缴费基数），但不同渐进式方案存在参数方面的差异，相应的基础养老给付模型如表1所示。
第五，渐进式全国统筹方案3（B4，以下简称“渐进式方案3”）。该方案也是一种线性比例统筹类例，适应区域间经济发展水平的差异性，即结合不同省份在岗职工月平均工资和指数化月平均缴费工资，以及全国在岗职工平均工资来计算指数化月平均缴费工资，对基础养老金给付模型中的重要待遇确定基数进行平均分配。
（二）精算假设
1.基础养老金计发比例
如前所述，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。根据国发[2005]38号文件的规定，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为计发基数，缴费每满1年发给1%。根据精算模型测算可知，职工基本养老保险长缴、多缴，参保人退休后领取的基础养老金月标准就越高，因此，为了简明扼要地对比分析省级统筹和全国统筹下不同实施路径对基础养老金的给付水平造成的影响，本文以缴满15年的员工为研究样本。假设职工从2002年开始连续缴费，刚好缴费满15年，达到按月领取基本养老保险待遇条件，基础养老金的计发比例可以设定为15%。
2.行业范围和职工类型划分
在现行的“统账结合”模式下，职工工作初始所在地的在岗职工社会平均工资水平越高，增长率就越快，退休后职工领取的养老金就越多，同时，对于职工而言，由于各行业性质和行业发展规模等方面的差异，不同行业的就业人员工资水平发生了明显的分化（表2）。理论上而言，职工缴费基数和退休后养老金领取水平会因所处行业的工资差异而存在不同，不同行业的生产率不同，职工从事行业的生产率越高，工资必然会比较高。参考已有研究，本文将将参保职工划分为低收入行业职工、中等收入行业职工和高收入行业职工。对于低、中和高收入行业的划分标准为：当0<μ<1时，相应的行业被划为低收入行业；当1<μ<1.5时，其所从事的行业为中等收入行业；当1.5<μ<2时，其所从事的行业为高收入行业。其中，低、中、高收入行业的城镇单位就业人员平均工资等于本收入职工所包含的所有行业城镇就业人员工资的平均值。通过计算可知，不同行业职工个人平均工资与社会平均工资的比例值（μ）如表2所示。
3.指数化月平均缴费工资
为了体现参保职工个体之间缴费基数的差别，本文在基础养老金计发方案中引入个人指数化月平均缴费工资等制度参数。依据上面的参数假设，本文计算得出低、中、高收入行业职工的个人指数化平均缴费工资。另外，值得说明的是，由于微观数据难以获取，因此方案设计中的指数化月平均缴费工资使用低、中、高不同行业职工的工资平均值来代替。本文涉及的不同计发方案下统筹地区上年度参保职工的社会平均工资以及缴费工资平均指数的原始数据来源于官方公布的《中国统计年鉴》（2003—2017年）。
（三）测算结果分析
根据不同统筹条件下基础养老金计发方案和基础养老金给付模型，本文对从2002年开始连续缴费、刚好缴费满15年的城镇职工基础养老金给付水平进行测算。测算结果见表3和表4所示。（表见原文链接）
1.渐进式方案1下基础养老金给付水平
从不同收入人群基础养老金给付水平来看，渐进式方案1低收入人群月基础养老金的给付均值（690元/月）明显低于中等收入人群的给付均值（825元/月），同时，低收入人群的月基础养老金最大值为766元/月（北京市），分别比该方案下中等收入人群、高收入人群的月基础养老金最大值少209元、435元，意味着该方案下不同收入阶层的基础养老金存在明显差别。进一步从变异系数来看，中等收入人群的月基础养老金水平变异系数为6.1，明显高于低收入人群的变异系数值。对比发现，渐进式方案1下中等收入人群基础养老金给付最大值与最小值的组差达到315元，基础养老金最大值与最小值之比值为1.48，且两个指标的数值均高于该方案下低收入人群、高收入人群的数值。因此，渐进式方案1下中等收入人群养老金组内差距明显大于低收入和高收入人群的组内差距。
2.渐进式方案2下基础养老金给付水平
渐进式方案2下低、中、高收入人群的基础养老金给付均值分别为713元/月、810元/月、954元/月。渐进式方案2下低收入人群基础养老金给付均值略高于渐进式方案1的均值，但是中、高收入人群的基础养老金给付均值明显低于渐进式方案1的给付均值。同时，测算结果还表明，渐进式方案2下低、中、高不同收入阶层的基础养老金给付的变异系数分别为9.5、8.4、11.9，均明显大于渐进式方案1同类群体的变异系数状况。以上测算结果也说明了同一统筹方案下不同收入人群基础养老金给付水平的差异。从渐进式方案2下不同收入层次职工的基础养老金给付的其他指标来看，高收入人群的基础养老金给付均值为954元/月，其基础养老金给付的最大值和最小值之比值达到1.58；而低收入职工的基础养老金给付均值为713元/月（略高于渐进式方案1的给付均值），且低收入职工的基础养老金给付的最大值和最小值之比值为1.45，明显高于渐进式方案1下低收入职工的基础养老金给付的比值；此外，中等收入职工的月基础养老金给付均值为810元/月，低于渐进式方案1下中等收入职工的基础养老金给付均值，且其最大值和最小值之比值也较低。以上数据结果证实了不同养老保险统筹计发方案下低、中、高收入人群的养老金给付状况存在明显差异。
3.渐进式方案3下基础养老金给付水平
渐进式方案3下低、中、高收入职工的基础养老金给付均值分别为631元/月、667元/月、818元/月，渐进式方案3下所有收入阶层职工的基础养老金给付均值明显低于渐进式方案1和渐进式方案2的给付均值。同时，从渐进式方案3下基础养老金给付的最大值与最小值的组差来看，低、中、高收入职工的相应差值基本持平，分别为313元、314元、317元。此外，渐进式方案3下低、中、高收入职工基础养老金给付水平的最大值与最小值之比值分别为1.57、1.54、1.43，其中低收入职工的比值最大，且低收入职工的基础养老金给付的变异系数达到了12，意味着渐进式方案3下不同省份养老金给付状况呈现出较明显的波动特征（图1见原文链接）。从中等和高收入职工的基础养老金给付的变异系数来看，渐进式方案3下的中等收入人群基础养老金计发的变异系数为11.3，明显大于渐进式方案1的中等收入人群的变异系数。渐进式方案3的高收入人群的基础养老金给付水平的变异系数为9.3，略低于渐进式方案2，但是依然高于渐进式方案1。以上数据结果从侧面说明了养老保险全国统筹方案能够对不同收入阶层基础养老金待遇公平性产生影响。
4.直接过渡方案下基础养老金给付水平
由前面的基础养老金计发方案和给付模型可知，养老保险全国统筹中的直接过渡方案没有考虑地区间在岗职工工资差距，因此，直接过渡方案下各省份职工退休时的月基础养老金待遇不存在数值差别。为此，本文接下来主要考察直接过渡方案下低、中、高收入职工的基础养老金给付均值的差异。研究发现，直接过渡方案下低、中、高收入职工的基础养老金给付均值分别为681元/月、826元/月、1055元/月。与渐进式方案1和渐进式方案2相比，直接过渡方案下中等收入职工和高收入职工的基础养老金给付均值相对较低。其可能的原因在于，由于直接过渡方案下按照统一的在岗职工平均工资作为养老金的计发基数，即以全国城镇职工不同行业人群平均工资为费基直接计算基础养老金给付水平，因此，该方案能够直接拉平地区之间基础养老金给付的差距。
5.省级统筹方案下基础养老金给付水平
从省级统筹方案的测算结果来看，低、中等收入阶层职工的基础养老金给付均值与直接过渡方案的给付均值基本持平，高收入阶层职工的基础养老金给付均值略低于直接过渡方案的基础养老金给付均值，但是，低收入职工的基础养老金给付均值低于渐进式方案1、渐进式方案2的给付均值。从省级统筹方案的基础养老金给付的最大值与最小值的组差来看，低、中、高收入人群的组差均明显大于渐进式方案1、渐进式方案2和渐进式方案3的组差。同时，省级统筹方案下低、中、高基础养老金给付水平的最大值与最小值之比值分别为1.76、1.63、1.86，且该方案下基础养老金给付的变异系数分别为14.8、12.3、16.4，明显高于所有全国统筹方案的基础养老金变异系数。以上测算结果还意味着，省级统筹方案下基础养老金给付状况呈现出明显差异性特征，且我国地区之间、不同收入阶层之间的基础养老金再分配差异非常明显，应当尽快实现城镇职工养老保险全国统筹。
总体来看，选择不同的计发方案会得出有差异的评估结果，对不同收入阶层职工的实施效果存在差异。研究结果还充分表明在各省之间、不同收入水平职工的基础养老金给付差距较大的情况下，养老保险全国统筹不但会直接影响职工退休后的养老金待遇水平，而且还将引起不同幅度的地区间收入再分配，进而促进养老保险“互济共助，调剂余缺”的调节功能发挥。此外，笔者还认为，在不同统筹制度模式下，与省级统筹相比，全国统筹后我国不同收入群体的职工养老金给付水平也是不同的。这证实了我国养老保险由省级统筹过渡到全国统筹的制度安排，确实能够一定程度上减少城镇职工基础养老金给付水平的整体差异。因此，应当将基础养老金给付水平差距控制在合理范围之内，从而有效缓解不同收入阶层、不同省份之间的基础养老金差距。
（四）测算结果对比与讨论
研究发现，无论是直接过渡方案还是渐进式全国统筹方案，统筹后的基础养老金给付水平的变异系数均明显低于省级统筹方案下的基础养老金给付水平的变异系数，这意味着全国统筹改革能够比较有效地缓解现行城镇职工养老保障制度中存在的地区待遇差距悬殊问题。具体来看，省级统筹方案只考虑了不同省份“在岗职工平均工资”，形成了巨大的省际基础养老金给付差距。养老保险省级统筹直接过渡到全国统筹，能够直接消除不同省份基础养老金给付的差距，体现出基本养老保险“保基本、促进公平”的制度属性和功能，但是这种方案没有充分考虑地区经济社会发展不平衡不充分的现实条件。由于触动了原有利益分配格局，直接过渡方案下养老保险全国统筹制度改革必然面临着巨大的阻力。与省级统筹和直接过渡方案相比，渐进式方案1、渐进式方案2、渐进式方案3则综合考虑了全国和各省“在岗职工平均工资”这一指标。根据上面的分析，养老保险的统筹层次越高，越有利于政府在更大空间内调剂余缺，充分发挥地区之间的横向再分配功能，进而消除地区之间的养老金不平等问题，促进经济的整体协调发展。但是由于全国各地省内的差距是普遍存在的，短期内难以消除，因此，现阶段应当尽可能地减小养老保险全国统筹的阻力，采取养老保险全国统筹渐进式方案。
通过测算中国各省级行政区的基础养老金还可以发现，渐进式方案3的低收入职工的平均月基础养老金，由省级统筹方案的681元/月下降为631元/月，并且，所有全国统筹方案下中等收入职工的月基础养老金给付水平下降了，同时，渐进式方案2、渐进式方案3的中等收入职工的基础养老金给付水平低于省级统筹方案的给付水平。理论上而言，基本养老保险的目标是保障离退休职工的基本生活，并维持一定的保障水平，但是，由图1反映的不同计发方案下低收入职工基础养老金情况可知，我国养老保险统筹层次提升后，并非所有省份、所有收入层次的人群的基础养老金待遇必然提高，也有个别省份的基础养老金给付水平减少了。因此，未来的养老保险政策设计应当尽力地避免由不同收入人群的养老金待遇水平减少和福利水平下降带来的新的不平等问题。
进一步地，本文认为，由于经济发展状况和劳动力老化状况等区域禀赋存在差别，我国地区之间养老金给付差距是非常明显的。全国统筹条件差异对各省份基础养老金给付水平会产生不同的效果，且与省级统筹方案相比，不同养老金统筹方案下，不同省份的基础养老金给付水平呈现出了一定的分化特征。结合我国实际情况可知，经济发达的省份的工资水平高，其基础养老金的给付标准相对较高。但是，因职工工资差异，不同计发方案下，欠发达的省份和地区的基础养老金给付水平并不必然提高，相反制度的公平性和效率性甚至还可能因此有所损伤。
四、中国城镇职工基础养老金给付非均衡性的测度及分解
(一)基于泰尔指数的测度和分解方法
泰尔指数（Theil Index，以下简称“T”）能够较为直观的甄别中国城镇职工基础养老金给付在各地区的差异化特征，是本文评价不同计发方案下基础养老金非均衡性的重要视角。基于本文研究目标，为全面刻画不同计发方案下中国31个省（自治区、直辖市）城镇职工基础养老金的差异，本文进一步用泰尔指数来探究城镇职工基础养老金给付水平的均等化状况及相应的非均衡性特征。在计算过程中，本文以离退休人数为加权，使用各省（自治区、直辖市）低、中、高三个行业职工的基础养老金平均值来反映城镇职工基本养老金平均给付水平，据此测度出不同计发方案下基础养老金泰尔指数。相应的泰尔指数测算公式如下：（公式见原文链接）
其中T表示基于人口分布的31个省（自治区、直辖市）基础养老金支出的总体泰尔指数；Mi表示各省的基础养老金支出额，M表示所有31个省（自治区、直辖市）的基础养老金支出总额；Pi表示各省（自治区、直辖市）的离退休领取养老金的人数，P表示各省（自治区、直辖市）离退休领取养老金的人口总数。上述泰尔指数所表达的具体含义是，城镇职工基础养老金给付水平与离退休人数分布的协调匹配程度，泰尔指数越接近于零值，说明城镇职工基本养老金给付的均等化程度越高、非均衡性程度越低，反之则说明均等化程度越低、非均衡性越明显。
（二）不同计发方案下泰尔指数测算结果
依据公式(1见原文链接)测算得到的结果如表5所示。整体来看，不同计发方案下中国各省份的基础养老金泰尔指数呈现出明显的差异性特征。其中，直接过渡方案下基础养老金泰尔指数平均值最小，仅为0.0070。渐进式方案1的泰尔指数为0.0073。而省级统筹方案下中国城镇职工养老保险基础养老金给付的待遇差距最大，其泰尔指数值为0.0077。这意味着，与省级统筹相比，养老保险全国统筹渐进式方案引致的泰尔指数值更低，更能体现出一定的公平性。据测算可知，养老保险省级统筹过渡到全国统筹的制度安排，使得我国整体的泰尔指数的指标值下降了，这充分证实了全国统筹政策对基础养老金给付失衡的调节效应；同时，这也为养老保险全国统筹能够实现地区之间的横向再分配，缓解基础养老金给付水平地区非均衡性提供了有力的佐证。
（三）进一步了解
进一步地，基于泰尔指数的可分解特征，本文将计算得到泰尔指数总体差异细分为区域间差异和区域内差异，以期判定不同计发方案下区域间差异和区域内差异对总体差异的影响程度及贡献率，进而搞清不同计发方案下城镇职工基础养老金支出地区非均衡分布及其主要原因。根据地缘位置、行政区划及经济发展水平，同时参考国家统计局关于地区的分类方法，本文将31个省、自治区、直辖市（港澳台除外）分为八大经济区域。具体划分结果见表6。（表6见原文链接 ）
根据公式（2）~（6），得出基于人口加权的各区域泰尔指数（T值）分解结果（表7见原文链接）。泰尔指数越高，意味着该地区城镇职工基础养老金支出所占比重与离退休人数占比协调匹配度越差，即非均衡性越明显。总体来看，不同地区基于养老金领取人口分布的中国各经济区基础养老金给付差异存在不同。具体来说：①由表7可知，无论是何种计发方案下，大西北地区基于离退休人数加权的基础养老金给付泰尔指数是最高的，意味着该地区的基础养老金给付不平等状况最严重。其中，大西北地区在直接过渡方案、渐进式方案1、渐进式方案2、渐进式方案3和省级统筹方案下，离退休人数基础养老金给付泰尔指数（T值）分别为0.1461、0.1544、0.1656、0.1675和0.1744，由此可知省级统筹方案下大西北地区城镇职工基础养老金支出所占比重与离退休人数占比协调匹配度最差，进而证实了地区禀赋条件差异对养老金不平等产生了重要影响。②养老保险省级统筹方案下长江中游地区的养老金给付泰尔指数最低，T值仅为0.0105，直接过渡方案下我国东部沿海地区的养老金给付泰尔指数最低，T值为0.0065，且明显低于养老保险省级统筹方案下长江中游地区的养老金给付泰尔指数值。而所有渐进式方案下基础养老金给付差异最低的地区均为长江中游地区。具体来看，渐进式方案1、渐进式方案2和渐进式方案3下长江中游地区基础养老金的泰尔指数值分别为0.0107、0.0106和0.0106，意味着渐进式方案下长江中游地区城镇职工基础养老金与离退休人数的协调匹配度相对较高，即该地区基础养老金给付的均衡性越强。
进一步分析表8离退休人数加权的泰尔指数可知：①直接过渡方案、渐进式方案1、渐进式方案2、渐进式方案3和省级统筹方案下基础养老金给付的总体泰尔指数分别为0.0946、0.0980、0.0999、0.0994和0.1034。与统筹后方案相比，省级统筹方案下泰尔指数明显更高，并且，直接过渡方案下基于离退休人数加权的基础养老金给付泰尔指数低于省级统筹的泰尔指数值。以上测算结果说明，尽管我国养老保险由省级统筹过渡到全国统筹的制度安排，能够在一定程度上减少城镇职工基础养老金给付水平的整体差异，但是不同的养老保险渐进式全国统筹方案对不同地区养老金水平产生的再分配效应并非均衡的。②与直接过渡方案、渐进式方案1和渐进式方案2相比，渐进式方案3综合考虑了全国和各省在岗职工平均工资等指标，故而该方案造成的区域间泰尔指数（T区域间）最小。同时，养老保险全国统筹渐进式方案1区域间基础养老金泰尔指数较大，意味着全国统筹制度参数差异会对各省份基础养老金给付水平产生不同的政策效果，会引起不同的区域间基础养老金给付差异。③进一步地，全国统筹后各个区域内部差距（T区域内）对总体差距的贡献均小于区域间差距（T区域间）的贡献，说明养老保险统筹层次提升确实存在缩小区域内省际差异的作用。
综上所述，本文进一步认为，我国城镇职工养老金领取人数分布不均等和养老金平均给付水平地区差距是不同区域基础养老金给付泰尔指数状况分化的重要原因。由于各区域经济发展和养老保险制度方面存在诸多差异，我国各省份在基本养老保险缴费基数、费率标准方面存在着不同程度的差异，使得各省的城镇职工基础养老金给付水平也各有差异。在地区发展不平衡不充分的现实条件下，有的省份的缴费基数及给付水平较低，而有的省份则较高。在养老保险全国统筹背景下缴费基数高且养老保险基金积累较多的省（自治区、直辖市）可能不愿意将本省征缴上来的养老金调剂到缴费基数偏低的地区，这就极大地阻碍了养老保险基金难在全国范围内统一调剂与运行。除了地区经济资源禀赋外，还包括了应缴尽缴、按缴费基数征缴和企业职工因素而形成的原因，致使养老保险直接统筹方案的阻力很大。因此，在养老保险全国统筹难以一蹴而就的背景下，为消除养老金水平的“地区分割化”问题和调动地方政府的积极性，进一步实现养老保险制度均衡性和可持续性，养老保险全国统筹政策设计应充分考虑地区资源禀赋差异，并合理制定配套的财政政策以促进养老保险省级统筹向全国统筹的顺利过渡。
五、研究结论和政策启示
本文以城镇职工基础养老金为研究对象，基于养老保险省级统筹和全国统筹下五种不同计发方案和给付模型，对不同实施路径下城镇职工基础养老金给付差距、再分配力度和非均衡性进行评价。通过大量的数据计算和比对发现，整体来看，与省级统筹相比，养老保险省级统筹过渡到全国统筹的制度安排，能够实现地区之间的横向再分配，缓解基础养老金给付水平地区非均衡性和不同收入群体的养老金待遇差距。进一步测算基础养老金给付水平的泰尔指数可知，不同的改革方案下养老保险全国统筹的再分配效应亦存在强弱差别。此外，由于区域禀赋差异，大西北地区城镇职工基础养老金支出所占比重与离退休人数占比的协调匹配度最差，即基础养老金给付的均衡性越差。本文对泰尔指数的分解结果则证实了“渐进式全国统筹方案”导致的区域间差异更小。因此，根据党的十九大提出的要求，应当按照权责清晰、保障适度、可持续的要求，不断增强制度的公平可持续发展，尽快实现社会养老保险全国统筹。基于上述研究发现，笔者建议如下。
一方面，进一步完善基础养老金计发办法，实现养老保险省级统筹向全国统筹的顺利过渡。首先，政府部门应当合理设计全国统筹过渡进程中基础养老金给付制度目标和给付模型，通过系统评估省级统筹和全国统筹下养老保险制度的衔接问题和政策效应，制定合意的推进促进全国统筹的政策措施。其次，在养老保险全国统筹难以一步到位的情况下，现阶段养老保险制度改革应着力于缩小不同地区、不同行业的基础养老金给付差距，消除由不同行业类型人群的缴费基数的巨大差别造成的“逆向再分配”问题。再次，考虑各地区养老保险改革的不平衡不充分的现实条件，国家应当进一步理顺养老保险基金管理体制，妥善处理养老保险给付水平的地区均衡关系，均衡区域间企业和职工负担。在全国统筹平稳过渡后，最终在全国范围内统一养老保险缴费计发办法和管理体制机制。
另一方面，在提高统筹层次的同时，应当最小化养老保险全国统筹连带问题。因“强制性变迁”而引起的制度转换成本，可能成为全面实现养老保险全国统筹的阻碍，因此，国家应当合理划分央地事权，进一步明确全国统收统支、中央与地方分担支出责任的财务模式，与此同时，采取配套措施进一步减轻省际负担和均衡地区养老金给付水平，并不断强化社会养老保险全国统筹的横向再分配效应，缩小地区养老金给付差距，促进社会公平。尤其针对我国“养老金的区域不平衡、部分地区收不抵支”的实际情况，中央政府积极出台缩小省际差距的配套措施，对经济欠发达、养老金支出负担重的省份需要通过中央调剂金制度给予更大的政策支持。此外，地方政府应该扎实地推进各项工作，主动为缩小不同收入人群基础养老金的省内差距付出努力，为下一步养老保险全国统筹和制度整合做铺垫。
围绕建立更加公平更可持续的社会保障制度，通过合意的收入分配政策、养老金收入的二次分配，使财富在不同地区、不同收入阶层之间合理地适当转移，有效保障离退休职工的基本生活需求，防止参保职工“福利损失”。政府部门应当进一步完善城镇职工基础养老金制度参数动态优化制度，避免因养老保险全国统筹制度变迁引致的退休职工基础养老金不平等问题。此外，值得关注的是，2019年起社会保障费由税务部门征收，这为我国养老保险基础养老金全国统筹奠定了制度基础。在此背景下，为减轻企业负担，促进新时代养老保险制度的平衡、充分发展，政府部门应出台降税降费等配套措施。
（作者：邓大松，武汉大学社会保障研究中心教授、博士生导师；杨晶，武汉大学社会保障研究中心博士生）
