70年来乡村治理的自治传统及其嬗变

中国乡村具有悠久的自治传统。在传统的乡里制度中，乡里作为县以下的行政区划，行政体制和宗法制度高度融合，基层行政依赖于地方人士和社会组织。尽管乡里制在不同时期有不同的实践方式，但它作为一种半正式行政体制的性质并没有根本改变。简言之，自上而下的行政体系和自下而上的自治在这一体制中交汇，乡村治理也就有了鲜明的双轨政治的特征。清末民初，中国开启了国家政权建设的历程。客观上，乡村自治的空间在这一时期极大压缩。主要表现是，基层行政体系虽然建立起来了，却意外豢养了一批链接国家与社会的赢利型经纪人，乡村治理绩效并未提高，反而加重了农民负担，导致国家政权建设出现内卷化现象。

新中国成立以后，党和国家通过土地改革等方式改造农村的经济社会结构，并建立了完善的基层党组织、基层政权和各种群众性组织，完成了真正意义上的国家政权建设。国家政权建设的成功，并不意味着行政完全替代自治，相反，它为自治提供了更大空间，并为自治水平的提高奠定了经济和社会基础。第一，国家在法律上确定了自治在乡村治理中的重要地位。一方面，通过民主集中制和群众路线规范了党和国家的基层工作，乡村组织在决策、执行过程中充分尊重群众意愿，实现领导和群众相结合。另一方面，在村一级始终坚持自治原则，无论是在新中国成立初期，还是在人民公社时期，村级治理都具有鲜明的自治特征。而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的实施，更是使得村民自治获得了法律地位。第二，新中国的自治具有鲜明的现代民主特征。农村社会主义改造确立了农村集体所有制，再加上男女平权（如同工同酬）等社会改造运动，确立了农民在经济和政治上的平等地位。相较于传统社会的“乡绅自治”，新中国的乡村自治是真正意义上的大众民主。农民不仅在村庄权力生产中具有参与权和决定权，且在经济生产过程中也有较强的自治权。第三，乡村自治成为现代国家治理体系的有机组成部分。无论是人民公社体制还是“乡政村治”模式，农村事务被纳入国家权力的监控范围内，农村资源的汲取、基础设施建设、公共服务供给等，都被纳入“赶超型”国家战略之中。在这一过程中，党和国家通过组织、思想和社会动员等工作，实现了行政和自治的有效衔接，并最大限度地将农村精英吸纳到乡村治理体系中，避免了国家政权建设的内卷化。

具体而言，新中国70年的乡村治理实践，经历了人民公社、乡政村治和“三治”结合这三种模式。这三种模式都内在地包含了自治实践，在自治的主体、内容和方式上，既相互区别，又相互联系。1958年，经过土改、合作化运动，人民公社制度成为真正意义上的基层政权组织。人民公社制度虽被视作一种全能主义的治理形态，但并不意味着这一制度不存在自治空间。恰恰相反，人民公社制度也是以自治为基础的治理实践。而改革开放后逐渐形成的“乡政村治”模式，则明确了自治在村级治理中的主导地位，其实践更为制度化，且体现了强势民主的实践逻辑。党的十九大提出建构自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，把自治纳入了党的领导之下，是乡村治理新体系的三大支柱之一。

从70年来乡村自治的变迁看，其演进路径主要表现在三个方面：

一是治理主体多元化。在人民公社时期，乡村治理主体比较单一，严重依赖政社合一的政治机构及群众动员机制。在“乡政村治”模式下，乡村治理主体逐渐多元化，村级组织逐步多元化，村干部、党员和村民代表成为村治主体。而在“三治”结合的乡村治理新体系中，各类社会组织也将是乡村治理的重要力量。

二是治理内容从“政务”转向“村务”。乡村治理内容包括“政务”和“村务”两个方面，前者指执行国家法律法规、落实中央大政方针的各项行政任务，后者指自主管理村庄公共事务。大体上，人民公社时代的乡村治理内容，主要是服务于农业剩余的汲取，“政务”主导“村务”；在“乡政村治”模式下，“政务”和“村务”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系下，“村务”成为乡村治理重心，大多数“政务”如民政、社保、计生等都是服务于村庄事务的，从村庄汲取资源的行政任务已经越来越少。

三是治理方式制度化。制度化主要有两个方面：一方面乡村治理的制度体系不断完善，另一方面乡村治理的制度执行能力也不断提升。人民公社时代，乡村治理主要依靠国家权力，尤其依赖于政治动员和基层干部的工作经验，制度化程度比较低；而在“乡政村治”模式下，虽然行政理性化不断加强，但其制度执行能力较差，很多情况下要依赖于正式权力的非正式运作。党的十八大以来，乡村治理现代化被提上了议事日程，建立“三治”结合的乡村治理新体系，也意味着乡村治理能力的提升。

乡村自治的制度化实践及其新动向

近年来，乡村自治实践有了显著变化。主要表现是，村民自治的制度化程度不断提高，《村组法》等法律法规对村委会的产生、决策、监督、任期等都有较为成熟的制度设计。乡村自治实践在以下几个方面有突出表现：

一是选举规范化。全国各地的村委会选举制度不尽一致，主要有海选、推选和委派三种方式。大致而言，全国除了小部分地区实行推选和委派制度外，绝大多数地区都实行直接选举，即海选。其选举技术的要义是，由村民直接提名候选人，竞争异常激烈。对于村委会的产生而言，选举既是一个形式认证的过程，更是一个实质认证过程。海选之所以被推广到全国各地，与“扩大基层民主”的考量有密切联系。但从治理有效的角度看，海选未必带来有效治理。恰恰相反，海选所带来的贿选、派系斗争等问题，引起了各地的重视。因此，从中央到地方也采取了不少措施来规范海选。当前，村委会选举规范的关键是贿选治理。通过加强对候选人的制约、规范选举行为，以及实行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”等政策，极大程度上规范了村委会选举。

二是村干部管理规范化。当前，各地都加强了村干部管理的规范化。概而言之，村干部逐渐纳入了领导干部管理体系之中，遵循科层制的制度逻辑。首先是工资制与考核制。2019年4月中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，要健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。这意味着，村干部的工资制将是一个不可逆的趋势，村干部工资分为基本工资和绩效工资两大块，基本工资由财政拨款，绩效工资则由乡镇以目标管理责任制为导向的行政考核为基础。其次是坐班制与考勤制。为响应服务型政府的号召，越来越多的乡镇将城市社区便民服务中心的模式推广到农村，开始要求村干部像乡镇公务员一样实行坐班制，建设便民服务工作站。最后是行政激励制。为调动村干部的积极性，乡镇政府也采取了一系列行政激励措施。例如，有些地方政府开始探索村干部享有公务员待遇，即让村干部享有养老金和社会保险；有些地区开放村干部职业流动系统，工作业绩突出的村干部可以被吸纳进乡镇干部队伍。

三是村级事务标准化。村级事务标准化是村委会规范化的重要环节。大致说来，村级事务分为政务与村务。政务是指政府下达的任务，政府是生产主体。村务是村庄内生的事务，村庄是生产主体。由于国家对村庄存在客观的管理需求，因此很多政务最终都要落实到村庄。于是，村庄范围内便同时存在政务和村务，它们共同组成村庄公共事务。政务和村务是两种不同性质的村庄公共事务，它们的处理逻辑存在巨大差异。政务沿着政府行政系统下达至村，行政压力是推动村级组织积极处理的动力机制，其中配套有严密的行政考核机制。村务主要是在村庄社会系统中，村级组织对村务的处理动力来自于村庄社会的压力，村庄舆论、面子等是村级组织行为的主要约束机制。

四是村务监督规范化。如何将《村组法》等相关制度有效落实，存在诸多困难。各地在实践中，探索出了不少村务监督规范化的有效举措。一是从规范村级权力着手。其中最典型的莫过于“宁海36条”，全称为“宁海县村级权力清单三十六条”。“宁海36条”通过完善制度，夯实农村基层基础，实现了制度效益的持续性。二是从加强监督力量着手。党的十八大以来，纪检监察力量不断向基层延伸。尤其是《中华人民共和国监察法》颁布后，村干部（非党员）也被纳入监察对象范畴。这给基层纪检监察机构介入村务监督提供了契机。相关调研发现，村务监督委员会被逐渐纳入乡镇纪检监察机构的工作范畴，强化了村务监督的规范化。

乡村自治的挑战与完善

近年来，一些村庄随着城镇化进程而消失了，附着于血缘和地缘关系基础之上熟人社会自然也就消失了。传统意义上的“村治”是建立在熟人社会基础之上的制度安排，主要是解决村庄共同体内部的治理问题。城市化进程中乡村自治面临的挑战，主要体现在三个方面。一是村级治理单元随意调整。村委会是建立在村级治理单元（行政村和村民小组）基础之上的。宏观上说，传统村庄和城市化村庄所对应的村庄体制应有所差别；微观上说，村级治理单元要尊重历史、文化和自然等因素。尤其是，村委会是村民自治制度设置，村委会能否有效运行，不仅取决于制度规范程度，还取决于治理单元是否合理。因此，随意开展“合村并组”工作破坏了村民自治制度。二是村委会官僚化。值得警惕的是，在村民自治的实践过程中，产生了官僚化现象。村委会在村庄治理中侧重于外在形式建设，而缺乏实质内容。主要表现为科层化、文牍化、行政化。三是村级治理合规性成本剧增。当前，村和社区自治组织的负担越来越重，主要表现为复杂的规范要求越来越多。对于传统村庄而言，可能并非越是现代的乡村体制就越好，也并非越规范越好。乡村体制与乡村社会如果不匹配，就可能滋生形式主义，形成高成本的制度空转。

综上所述，在完善乡村治理的漫长道路上，应该秉持四个基本原则。第一，自治应该服务于民主化治理。村委会的民主价值与有效治理并非截然对立。村民自治是一项民主化村级治理的制度安排，乡村自治的完善本质上是要保证民主的有效运转。第二，乡村自治完善应坚持简约有效、因地制宜、弹性设计的基本原则。我国是一个巨型的单一制国家，任何制度实践都面临统一性与有效性之间的平衡。乡村自治的制度建设也不例外。在此背景下，乡村自治完善应以制度供给为主要目标，倡导简约有效、因地制宜、弹性设计的原则。第三，村民自治应与农村社区建设相匹配。乡村自治建设不仅要服务于村务的有效处置，还要与服务型政府建设有效对接。当前，以服务下沉为主要目的的农村社区建设，正在各地推广。乡村自治完善可以与农村社区建设相匹配。第四，通过党的领导来保障乡村自治的正确路线。只有坚持党的领导，才能更好地让村级组织发挥国家与农民之间的联系纽带作用。毋庸讳言，基层党组织在处理党群干群关系、保证中央政策上通下达等问题上，有成熟的工作机制，是村庄实现善治的重要资源。

（作者为武汉大学社会学院研究员）