2003年，教育部决定在部分高等学校开展自主选拔录取改革试点工作（以下简称“自主招生”）。承载着高考招生制度改革期望的自主招生历经多年的实践与发展，在扩大高校招生自主权，增加学生入学选择权等方面发挥了积极作用。在自主招生落幕之际，回顾17年来高校自主招生政策的施行过程，不仅是反思自主招生政策的必然要求，也有助于推动高等学校招生录取制度的改革。本文基于政策过程视角，从政策制定、政策执行、政策评估与政策终结等方面来探究我国高校自主招生政策，全面检视我国高校自主招生政策的得失，以为优化“强基计划”政策提供些许镜鉴。
一、寻觅与探索：教育部对自主招生政策的制定
政策制定是政策过程的核心环节，其本身包含政策议程建立、政策方案规划、政策合法化等一系列复杂过程。自2003年2月以来，教育部发布了《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》《关于2004年部分高等学校进行自主选拔录取改革试点工作的通知》等一系列合法化政策文本，从招生计划、招生程序与招生管理等方面整体部署了我国高校自主招生工作。
（一）着力控制自主招生学校规模与学生人数。
在招生计划方面，教育部着力控制自主招生学校规模与学生人数。首先，我国拥有自主招生资格的高校数量总体呈上升趋势。如图
1所示，从2003年教育部决定率先在北京大学、清华大学、中国人民大学等22所高校开展自主选拔录取改革试点工作开始，自主招生高校规模逐年扩大，2015年达到峰值，有102所。此后，教育部对自主招生高校规模有所控制，从2016年开始，自主招生高校数量稳定在90所。
其次，关于高校自主招生的计划人数，教育部将高校自主选拔录取招生人数限定在年度本科招生计划总数5%的范围，但具体表述有所变化。如表1所示，教育部在2003年2月发布的《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》中指出，“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5％以内”，明确了5%的招生基准线；在2005年12月的《关于进一步做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》中又规定，高校自主招生人数“原则上占其年度本科招生计划总数的5%，考生人数较多且生源质量好的高校可以有所扩大”，“原则上”“可以有所扩大”的话语表达表明对招生人数的限定有所松动。随后，在2011年和2012年发布的相关文件中，教育部又采用了“一般不超过”“不超过”的表述方式，2014年12月进一步提出“严格控制自主招生规模”，并在《关于做好2019年高校自主招生工作的通知》中明确要求“高校要在上一年录取人数基础上适度压缩招生名额”。可见，教育部通过控制自主招生录取学生人数来稳定自主招生学生质量，但仍在5%的自主招生录取学生人数基准线的基础上为高校政策执行留下了一定空间。
（二）适时调整自主招生报考方式与考核程序。
在招生程序方面，教育部适时调整自主招生报考方式与考核程序。对于高校自主招生的报考方式，教育部起初决定“符合试点学校自主选拔录取条件的应届高中毕业生，由本人提出申请，经所在中学推荐，由中学向试点学校提供考生在校德智体美发展情况以及获奖、特长等证明及写实性材料”，确定个人申请与学校推荐相结合的报考方式。2004年，教育部规定，“除可经所在中学推荐外，也可以自荐或经过专家推荐”，明确学校推荐、个人自荐与专家推荐的三种自主招生报考方式，但无论考生采取哪种报考方式，考生所在中学都需要提供或确认其在高中阶段德智体美发展情况以及获奖、特长等证明及写实性材料。将个人申请与学校推荐相结合的报考方式适时调整为学校推荐、个人自荐与专家推荐的报考方式，扩宽了学生报考高校自主招生的途径，避免了学校名额对报考的限制，同时，要求所在中学对学生证明材料的把关能在一定程度上保证自主招生的生源质量。
至于高校自主招生的考核程序，2015年以前，教育部规定高校自主招生选拔考核要安排在高考之前进行，即高校专家组通过面试等方式对考生进行测评与考核后确定入选考生名单，入选考生仍须参加全国统一高考，高校最后再对符合高考成绩要求的入选考生进行综合评价与自主选拔录取。2014年12月，教育部在《关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》中提出，“2015年起，所有试点高校自主招生考核统一安排在高考结束后、高考成绩公布前进行”。因而，2015年以后，参加自主招生的考生必须先统一参加全国高考，高考结束后高校再组织考核，确定入选资格考生名单、专业及优惠分值等事宜，并在各省本科第一批次录取前完成自主招生录取并公示。教育部将高校自主招生的考核程序从高考之前调整到高考之后，能促使考生在预估高考成绩后谨慎选择高校自主招生考核，也使自主招生高校减少入选考生的流失率，提高考生与高校的适配度。
（三）逐步完善自主招生管理规定与处罚办法。
在招生管理方面，教育部逐步完善了自主招生管理规定与处罚办法。教育部明确高校自主选拔录取改革试点工作需坚持“严格程序、加强管理、接受监督”的原则，一再强调高校“必须加强管理和监督，做到标准刚性化，程序规范化，招生办法公开化，录取结果公示化”。但对于违反高校自主招生工作的处罚办法，直到发布《关于做好2012年高等学校自主选拔录取试点工作的通知》，教育部才做了明确规定。教育部针对责任属试点高校、属推荐中学与属学生本人的，“对在高校自主选拔录取中存在违规承诺及操作、虚报或伪造、变造有关材料、考试作弊、替考等弄虚作假、徇私舞弊行为”提出了不同的处理办法。自此，教育部多次在相关文件中强调自主招生管理的规范性问题。如2013年，教育部在《关于进一步加强高校自主选拔录取改革试点管理工作的通知》中，从“加强组织领导和队伍建设、进一步明晰试点工作定位、加强笔试和面试考务管理、加强录取过程管理、强化信息公开和监督检查”几方面提出了加强自主选拔录取改革试点管理工作的具体要求。2014年，教育部又申令试点高校、省级教育行政部门与有关中学在自主招生中的11个“不得”工作禁令，以严厉查处各类违规行为。2018年，教育部再次从“严格执行招生政策、全面规范招生程序、切实加强监督管理”三方面进一步强调了做好高校自主招生工作的10项严格规定。总之，教育部始终遵循规范管理、严肃追责的高校自主招生管理原则，逐渐明确与细化的违规处罚办法也表现出其规范高校自主招生的决心。
二、依循与变通：试点高校对自主招生政策的执行
公共政策经过合法化过程后，便进入执行阶段。“政策执行是将政策所规定的内容变为现实的过程，也是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程”。在教育部有关高校自主招生政策的规制下，试点高校自主招生实践在依循与变通中体现出偏重理工类的自主招生专业设置、探索多样化的自主招生考核方式、形成省级梯队自主招生录取格局等特征。
（一）偏重理工类的自主招生专业设置。
明确自主招生专业是自主招生政策执行的首要任务，教育部规定试点高校要结合本校相关学科、专业特色与培养要求认真制定包括招生专业在内的招生简章。从试点高校历年自主招生简章的具体规定发现，高校在政策执行过程中形成了偏重理工类的自主招生专业设置。以2019年为例，统计2019年我国面向全国招生的77所试点高校招生专业设置频次发现，77所高校共开设理工类专业1019次，文史类专业254次，分别占比80%、20%。可见，大部分高校提供了更多的理工类专业供考生选择，文史类专业的设置频次较少也意味着文史类考生的选择机会相对较小。
（二）探索多样化的自主招生考核方式。
自主招生考核方式是自主招生执行过程的关键环节。在《关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见》中，教育部规定，“要积极探索建立符合高校自身培养目标和要求的创新人才选拔标准，针对不同学科特长的学生采取相应的考核办法”，试点高校在自主招生政策实践中也探索出多样化的自主招生考核方式。
首先，试点高校在实践中生成了单独招生与联盟招生两种自主招生方式。单独招生指高校自行组织自主招生选拔工作，考生可以兼报其他学校，但考生在单独招生高校的考核成绩仅适用于该校。自主招生联盟源自2009年清华大学等五校的联考，后形成“北约”“华约”“卓越”和“京都”这4大招生联盟。其中，“北约”联盟包括北京大学、北京航空航天大学等13所以文理医工见长的综合性大学，“华约”联盟由清华大学、中国人民大学等7所办学层次与水平相近的高校组成，“卓越”联盟由北京理工大学、哈尔滨工业大学等9所理工类专业突出的高校组成，“京都”联盟包括北京科技大学、北京交通大学、北京邮电大学、北京林业大学、北京化工大学这5所行业特色鲜明的高校。各联盟在自主招生中采取联合考查、成绩互认的人才选拔方式，考生可同时申报联盟中的2~3所学校，联盟间的考核时间有冲突，因而考生需要在联盟间做出选择。
其次，在考核形式上，试点高校注重以面试为主考查学生的学科特长与创新潜质。教育部规定，“试点高校考核要结合本校相关学科、专业特色及培养要求，注重以面试为主考查学生的素质和能力，不断探索完善科学、有效、规范的面试考核方式，确有必要进行相关学科笔试的高校，笔试科目原则上一门，不超过两门”。从高校规定的考核方式来看，在学校考核阶段，综合能力面试是高校的必备环节，用以考查学生的创新潜质，部分高校也开设笔试环节，但笔试成绩一般在学校考核成绩中所占的比例较小，主要配合面试检验学生的学科知识储备。如2019年中国人民大学在学校考核阶段设置了初试与复试。初试根据报考专业以笔试形式重点考查学生的学科素养和学习发展潜能；复试包括面试和体质测试，面试主要通过现场抽签答题和评委自由提问两种方式考查学生的专业意识、逻辑思维能力、表达能力与学术发展潜力，学校再以3∶7或4∶6的笔试与面试加权比例计算出学生最终的成绩。
（三）形成省级梯队自主招生录取格局。
自主招生录取格局能真实地反映出自主招生的政策偏好与实践走向。统计17年来高校自主招生学生的录取情况，发现我国高校自主招生形成了省级梯队的录取格局，即通过自主招生方式录取的学生所属省级行政区存在较大差异，人数分布呈现出相对固定的次位。
以清华大学与北京大学自主招生的录取情况为例。统计2017—2019年清华大学与北京大学录取各省级行政区（不包括香港、澳门、台湾）的自主招生学生数量（见表2），第一梯队为录取人数排名前10位的省级行政区，第二梯队为录取人数排名在11—20位的省级行政区，第三梯队为录取人数排名后11位的省级行政区。其中，第一梯队录取人数占比始终保持在70%左右，第二梯队录取人数占比在20%~30%之间浮动，第三梯队录取人数占比通常在5%以下。具体到各梯队的分布，可以发现各省级行政区在三个梯队中的分布相对固定，湖南、北京、四川、河北、浙江、湖北、山东、辽宁、江苏等地在清华大学与北京大学自主招生学生录取人数排名中常位于前列，而内蒙古、广西、新疆、海南、西藏、云南、甘肃、青海、贵州、宁夏等地历年通过自主招生被清华大学与北京大学录取的学生人数屈指可数，甚至经常出现人数为0的情况。
虽然自主招生录取格局与各地教育资源，特别是自主招生试点高校数量，以及参加高考的学生人数有关，但试点高校在自主招生实践过程中形成的省级梯队录取格局也在一定程度上说明了自主招生政策在省域之间存在一定指向性，不同省级行政区的学生通过自主招生方式入学的难易程度有别。
三、研究与聚焦：学者对高校自主招生政策的评估
政策评估是对政策过程与政策效果的分析评价，“是检验政策效果、效益和效率的基本途径，是决定政策去向的重要依据”。自主招生落地后，我国学者对高校自主招生政策的实施效果展开了大量调查研究。通过对近十年以高校自主招生为主题的CSSCI论文的分析，发现我国学者的关注点主要聚焦在以下几方面。
（一）较为认同高校自主招生政策的积极作用。
学者在对自主招生政策的剖析中较为认同高校自主招生政策的积极作用。一方面，自主招生政策是高考招生制度改革的有益探索。胡浩提出，“自主招生制度自2003年实施以来，在破解高考‘唯分数论’上取得了一定成效，成为我国人才选拔的一个重要环节”。王香丽认为，“自主招生等多元化招生方式有利于重点高校选拔创新人才，是重点高校人才选拔的重要途径，也是高等教育招生制度改革的方向”。吉明明也认为，“我国高校自主招生选拔制度在拓展考生入学通道、促动基础教育改革、健全高考制度等方面作出了一定的贡献”。
另一方面，学者通过比较自主招生学生与高考统考录取学生的学业表现，也认可了自主招生的选拔效果，认为自主招生确实选拔了更具发展潜质的学生。马莉萍对某重点大学本科生的抽样调查发现，自主招生学生大一年级时的学业成绩显著优于高考统招生，且获得自主招生加分越多的学生学业成绩越优异。文雯通过对全国九所“985”“211”高校的自主招生学生与高考统招生学习过程的比较发现，“通过自主招生录取的学生入学后有更浓厚的学习兴趣、更强的学习积极性和主动性，能够更好地感知学校的培养要求和政策氛围，并树立更高的学术目标。”
（二）表现出对自主招生选拔机制公平的担忧。
在认同高校自主招生政策积极作用的同时，我国学者普遍表现出对高校自主招生选拔机制公平的担忧。首先，高校自主招生选拔机制具有区域差异性特征。高校自主招生政策实行以来，虽然大部分高校都面向全国考生，只有少部分高校只针对本省级行政区考生或特定地区，但高校对各省级行政区自主招生名额投放的差异性能在一定程度上导致自主招生的区域差异性。刘进对自主招生生源分布、普通高校招生生源分布的大数据分析发现，省域间自主招生名额投放的绝对数和相对数差异巨大，远超普通高考名额投放地域差异量级。胡浩对比“985”自主招生高校在中国各地理区域、各省市、各城市招录质量、招录数量及招录专业的区域差异特征，发现“985”自主招生高校的地区差异违背了自主招生机制的公平性。
其次，高校自主招生选拔机制也体现出学生家庭背景差异。刘玉君通过对五所重点大学自主招生生源的家庭背景实证分析发现，“阶层背景对入学机会获得变量知晓度、参与度、录取率均呈现显著正向影响，并且阶层背景的优势随着进程的推进而呈现越来越重要的作用，来自优势阶层的学生在入学机会结果上占据显著优势”。尹银依据北京某高校2010年和2011年的调研数据发现，“父亲职业和教育程度较高的、家庭收入较高的、中东部地区、城市家庭、独生子女等特征的更容易成为自主招生大学生”。吉明明也认为，“自主招生的资格审查机制存在对拔尖学生的圈定与对普通学生的排斥，面试考核中存在城市化话语权的彰显与农村话语权的式微”。
（三）展现出对自主招生学生创新素养的疑虑。
创新人才选拔是我国自主招生的政策动因，自主招生学生的创新能力可以作为理性评价这项政策实施成效的一个重要维度。虽然高校自主招生学生入学后的学业表现确实与高考统招生存在一定差别，但高校自主招生实践是否完成了选拔创新人才的政策期望，我国学者也提出了一些质疑。岳英通过剖析E大学自主招生学生的调查数据和访谈资料发现，“相对于高考统招生，自主招生学生的整体创新能力仅表现出微弱优势，他们在创新品质、创新技能、创新成果方面的表现不尽如人意，尚未能真正实现自主招生政策旨在选拔和培养创新人才的政策立意和价值追求”。李亚男也认为，“希望通过自主招生的方式录取一些具有专业特长、创新能力较强却不能通过统一考试的偏才、怪才，但现实与初衷偏离很大，自主招生与统一招生功能重叠，高校自主招生并没有实现对特殊人才的选拔”。
四、反思与镜鉴：我国高校自主招生政策的终结
政策终结是指政策决策者经过政策评估，对过时的无效政策所采取的终止措施，政策终结不仅意味着旧政策的了结，也标志着新政策的开始。2020年，教育部决定不再组织开展高校自主招生工作，而“在部分一流大学建设高校开展基础学科招生改革试点”（以下简称“强基计划”）。自主招生政策过程启示继任“强基计划”要在以下方面重点着力。
（一）坚持教育公平保证政策的价值取向。
教育公平是社会公平的重要基础，虽然自主招生政策在完善人才选拔制度与高考招生制度方面取得了积极作用，但我国自主招生政策的公平性问题一直为人诟病。从政策执行中形成文理不均的自主招生专业设置与省级梯队的自主招生录取格局，到学者对自主招生选拔机制的区域差异性与学生家庭背景差异的披露，可见高校自主招生未能以公平原则指导政策的发展，导致自主招生实践滋生出有违教育公平的不和谐因素，这启示我国“强基计划”政策必须遵循公平原则，牢牢把握“强基计划”的基本方向。
美国哲学家约翰·罗尔斯曾提出正义观需遵守的正义原则与优先原则。正义原则即平等的自由原则，每个人都有平等的权利去拥有与别人所拥有的类似的自由权；优先原则即差别原则和机会平等原则，“公平机会的优先意味着我们必须给那些具有较少机遇的人以机会”，对处于社会不利地位的群体在资源分配方面进行补偿。作为事关数万考生切身利益与国家重大战略需求的“强基计划”也必须在遵循平等原则的同时兼顾差别原则。首先，“强基计划”的政策布局要保证符合招生条件的考生都能自由选择目标院校与专业，都有机会参加学校的招生考核；其次，对于处于经济落后地区、家庭条件较差或身体残障类考生，“强基计划”还要充分考虑特殊群体在招生考试过程中可能遇到的困难，必要时在招生指标、优惠措施等方面给予一定倾斜，避免经济条件等客观原因限制基础学科拔尖创新人才的选拔。
（二）贯通培养环节实现政策的预定目标。
选拔与培养是招生过程紧密相连、不可分割的重要环节，只有将选拔到的特殊人才辅以配套的培养措施，才能激发出特殊人才的发展潜力，才算真正完成整个招生过程。我国高校自主招生政策过于强调人才选拔功能，在一定程度上忽视了人才培养的重要价值，而培养环节的脱节就会导致自主招生政策期望的落空。因此，“强基计划”政策必须贯通选拔与培养环节，共同发力实现政策预定目标。
“强基计划主要选拔培养有志于服务国家重大战略需求且综合素质优秀或基础学科拔尖的学生”，旨在以基础学科的支撑引领培养出高端芯片与软件、智能科技、新材料、先进制造和国家安全等关键领域以及国家人才紧缺的人文社会科学领域的重要人才。教育部在《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》中明确规定，“招生高校要对通过强基计划录取的学生制定单独人才培养方案和激励机制，要加强对人才培养的统筹”，“强基计划”试点高校在2020年招生简章中也明确了“强基计划”不同专业学生的培养方案。可以说，相比高校自主招生，“强基计划”在政策制定过程中突出了人才培养部分，在政策执行前就明确了不同专业学生的培养要求与配套措施。但值得注意的是，“强基计划”试点高校在政策执行中要一如既往地严格履行招生简章中对学生培养的规定，切忌培养环节落空，影响“强基计划”政策目标的实现。
（三）健全保障机制助力政策的有效落实。
政策的有效落实还需保障机制的助力。一般来讲，健全的保障机制包括政策执行中的配套保障措施与监督评价机制。一方面，配套保障措施是政策规定有效落实的基本要求，政策的相关部署只有在人力、物力资源的保障下才能顺利实施；另一方面，监督评价机制是监控政策过程的必要条件，透过高质量的政策监督与评价，政策制定者与执行者就可以不断优化政策方案、完善政策实践。因而，在“强基计划”政策的制定与执行过程中，也要加强保障机制的完善。
具体而言，“强基计划”相关政策已“制定集合各类学术资源的配套保障措施，包括以导师制凝聚师资力量育人、拓展学生学术交流渠道与设立专项资金支持学生学业发展”，并通过网站、电话、邮箱等渠道提供信息咨询服务，实行招生考试、录取、培养全过程多主体监督举措，基本形成政策保障机制的雏形。但在违反政策的惩戒措施等方面，“强基计划”尚未做出明确规定。参照自主招生政策既明确自主选拔录取改革工作的具体要求与“不得”禁令，又细化责属不同主体的违规行为处理办法，我国“强基计划”还需进一步完善配套保障措施与监督评价机制的相关规定，助力政策的有效落实。
作者简介：刘宇佳，武汉大学教育科学研究院博士研究生；高慧君，武汉大学教育科学研究院博士研究生，广西民族大学发展规划处助理研究员。
