本文选自徐勇教授所著《中国农村村民自治》，最早发表于2009年。在两千多年的皇朝统治时期，我国素有乡绅治乡的自治传统，不过这样的治理模式，治理权掌握在少数乡村精英的手里，多数人并不能享有平等的权力。新的历史时期的“自治”最大的特征是，遵守国家法律，接受中国共产党和人民政府的领导。了解历史，是为了理解当下，此文值得一读。

（广西合寨村，图片来源于网络）

中国的许多历史性创造往往产生于不经意之中。谁也没有意料到，20年前产生的村民委员会这一村民自治的组织载体，竟在中国得到普遍推行，并引起世界的广泛关注。江泽民总书记在视察安徽农村的讲话中对村民自治给予了高度评价，指出，包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。那么，村民自治这一伟大创造是怎样发生的呢?人们对包产到户的发源地—安徽小岗村已十分熟悉，而对村民自治的发源地尚很陌生。值村委会产生20周年之际，我们对中国第一个村委会的发源地—广西宜州市合寨村进行了实地探访。

一、伟大的创造源于包产到户之急需

或许是人们当初没有意识到村民自治的历史意义，正式文献中有关村委会发源地的记载很少，一般只是提到在广西宜山(现宜州市)、罗城一带。我们在宜州、罗城一带的考察中了解到，我国最早产生的村委会不是只有一个或数个，而是有多个分布在这一带。但有比较完整的历史记录，并经过多方考察后确认的中国第一个村委会是宜州市的合寨村。

宜州县位于广西西部山区，自然条件恶劣。新中国建立后，农业生产有了一定发展，但受人民公社体制的限制，长期历史沿续下来的贫困面貌未能得到根本性改变。1979年农民人均收入仅63元，位于宜州市边远地区的合寨村的生产更为落后，饱尝饥饿之苦的农民迫切需要改变现状。1979年，当风闻外地兴起“分田到户”时，合寨的农民自发地将田分到农户，生产积极性迅速高涨。

然而，获得了自由的农民很快又面临着新的问题。最为突出的是社会治安恶化，社会矛盾增多。合寨有1个自然村，41个生产队，规模较大，难于管理，特别是位于三县交界之处，历史上社会治安状况就不好。在人民公社时期，虽然经过强化思想政治教育和发动政治运动，使社会秩序较为稳定，但由于贫困，小偷小摸等现象从未断绝。特别是在70年代后期，人民公社体制的约束力越来越弱，偷盗现象趋于严重，加上分田到户的结果，人民公社组织的凝聚力迅速弱化，原有的社会秩序更加受到强烈冲击。由于缺乏有效的组织和管理，社会治安急剧恶化，偷盗成风，赌博成风，每天少则三五十人，多则两三百人参与赌博，赌输了就偷，偷了又去赌，形成恶性循环。处于“几不管”地带的合寨村深受其害，特别是耕牛大量被盗，严重影响了正常的农业生产。为了防盗，村民只好将耕牛拉到自己的房子里与人同住。分田到户后，因争水争地，社会纠纷也大大增多，农民将当时的生活描述为“吃得饱，睡不好”。

包产到户打破了原有的农村利益格局，社会秩序激烈动荡，但新的秩序又难以依靠支撑原有秩序的组织和干部建立起来。当时的农村干部面对新的形势，要么放任不管，要么束手无策，要么无能为力。当初，分田到户是农民自发地、在偷偷摸摸的状态下兴起来的。由于中央的精神仍然是不许包产到户，当时的个别省委领导只得采取强制措施加以阻止，并限制分田到户之风的蔓延。县委书记在全县干部会上针对农民的分田要求，对干部说：“我是管总闸的，你们是管分闸的，我这个闸没有开，你们也不要开。”但是，由于农民的强烈要求，分田到户已成不可阻挡之势。面对这一情况，刚刚经历过“四清”和“文革”的基层干部只得放任不管，特别是生产大队干部干脆躺倒不干，以免再遭批判。合寨村也因此一度陷入“无人管事”的境地。事实上，就是干部想管，也没有很好的办法管因为，以往干部工作主要是听从上级安排，所熟悉的是以行政命令的方式指挥生产，分田到户，对农民由于新的要求带来的新的任务，他们不熟悉，也难以用新的办法处理农民迫切需要解决的新问题。

分田到户后，获得了自由的农民迫切需要有一个安定的社会秩序，当原有的体制难以满足这一紧迫需要时，农民只得自己来创造自己的幸福生活。

（广西合寨村，图片来源于网络）

二、村民委员会：农民的自我创造

合寨村原为合寨生产大队，是由10多个自然村（当地称之为屯）组成的。自然村的村民居住集中，百多户村民形成相对独立的村落。面对社会治安状况恶化，又无人管事的困境，果地和果作两个自然村的村民率先自己组织起来，寻求摆脱困境的出路。

果地村虽然由8个生产队组成，但村民居住十分集中，农户住房一家连一家。村民中以蒙姓为主。该村1978年以来连续发生多起耕牛被盗的事件，乱砍滥伐严重，多年封山育林的成果有可能毁于一旦，村民们忧心忡忡。1979年底的一个晚上，村里的老支书蒙宝亮，老党员蒙正昌、蒙正奉到曾任民办教师的蒙光新家里，表示要吸取旧社会和“文化大革命”无政府状态的教训，在责任田到户后，要搞好社会治安，要有人牵头，将村民组织起来。为此，他们提出方案，通过党员、群众推选出治安带头人。这一提议得到党员和群众的拥护。过了几天，召开全村户主会议，要160多户每户派一人参加。主持会议的老党员介绍会议目的，说要通过会议选举产生社会治安带头人。他代表部分老党员提出蒙光新和蒙成顺为候选人，因为蒙光新年轻、有文化，蒙成顺敢于制止乱砍滥伐的行为。随后宣布实行无记名投票。每人发一张白纸，同意的就写，不同意的就不写。结果村民代表们几乎都写了同意。

蒙光新和蒙成顺当选为治安带头人后，为了不负众望，想办法搞好社会治安，召开了数次老党员会议，决定订立村规民约，组织治安联防，村内自我约束，村外搞好防范。1980年元月20日召开全村会议，16岁以上的人都参加，共510多人。在会上宣读事先起草的村规民约，并进行讨论。其主要内容为:有外来人来本村需要过夜的，户主必须找治安带头人报告(如果有外来人住宿，治安不好，要找户主)；山林水田纠纷一家一户解决不了的，汇报给治安带头人。对乱砍滥伐者要教育处罚。本村人也不能到村外乱砍滥伐，否则会败坏本村的名声；组织村民架桥补路，整修挑水码头；集资购买低压线路设备，解决照明问题等。讨论后，每户出一个代表在村规民约上按手印，以便人人负责，自我约束。可惜的是，几年后政府部门要去了这份村规民约的原始材料，并未能保存下来。

订立村规民约后，治安带头人又联络邻村搞治安联防，一村有事，共同协力。1980年2月的一个深夜，邻村有一个外来人偷走一头黄牛，凌晨6时得到消息，2小时后联防小组便分工把守路口，其中一个治安小组一直跟踪到邻近的柳江县，第二天便将牛追了回来。

村民从这件事认识到有治安带头人带头管事，有村规民约进行相互约束的好处，便要求将这一组织固定下来。但是这一组织是群众自发地建立的，对组织的名称和治安带头人的称呼也各有不同。有的将治安带头人称为主任，有的称为片长。

与果地村相比，邻近的果作村在建立自己的组织时就规范一些。果作自然村原有6个生产队。该村的村民是在人心惶惶中度过1980年新年的。按以往的习惯，春节前后本是总结过去、安排新年生产计划的时间。但原来的生产队长们此时都愁眉难展，一下子失去了主见，认为现在搞生产责任制，没有什么队长了。当时任生产队长的韦焕能（果作村以韦姓为主）主动站了出来说，这样下去不行，要把大家组织起来。于是他把其他几个生产队的干部都叫到一起，商量以自然村为基础建立新的组织，大家都表示同意。韦焕能提出新的组织不是生产队，不需要太多干部，由五个人组成，一正两副，一个会计，一个出纳。后来考虑到原有6个生产队，就增加了1个人。而新领导人怎样产生呢?过去的生产队长由上级任命，新的组织没有人任命，也不能自己宣布自己为领导，村民也不会承认，经讨论，决定由群众自己选举村领导。

1980年2月5日，根据事先的商定，召开全村大会选举村领导。在五人合抱的大樟树下，坐满了村民。全村85户，一家一个代表，当时的生产大队长蒙光捷来主持会议。他说，根据各队队长的意见叫我来，我也愿意来，选村里的领导要选好。我同意群众意见，不用搞候选人，搞无记名投票。大队长讲话后，由群众议论。当时担心没有人当干部，就说选上谁谁就得当，谁的票多谁就当领导。因为当时社会治安很乱，没有人愿当；同时，“四清”和“文革”把干部整苦了，原来的大队党支部书记在“文革”中被打死，干部心有余悸。但是群众又怕乱，强烈要求组织起来，于是提出，选了谁，谁就必须当，不能推辞。随后，每个人发了一张用信纸裁开的纸条，一张纸条上可写6个人，多的作废。经过投票计票，大队长当场宣布选举结果，韦焕能得了满票，6人中最少的也有62票。

新的村干部选出来后，却没有一个正式的组织名称。选举之前，只是讲选举村领导，选举后，村领导要分工，需要有一个组织名称，大家纷纷议论，结果多数人主张叫“村委会”，村委会也因此成为正式的组织名称。但是，当地的村民还是更习惯于叫村民委，认为村民委是村民选举出来的，不同于原来的管委会和队委会，直到现在，人们一般还是把这个组织叫村民委。

果作村领导当选后做的第一件大事，就是领导村民制定村规民约和管理章程。1980年7月14日，召开全村大会，讨论并通过事先起草好的村规民约和封山公约。村规民约的主要内容为：

一、必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义。

二、严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场，违者罚款10元。

三、为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给予赔偿损失处理。

四、维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱山歌，违者罚款每人10元。

五、不准在路边、田边、井边挖鸭虫，受损失的罚工修补。

六、不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，上报上级处理。

七、捡拾东西，拿回交给村委，归还原主。

八、不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗头梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西。

九、讲卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉做到码头经常冲洗，保护清洁。

封山公约的主要内容为：

一、严禁毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。

二、不准在封山内砍柴、挖树根、割草皮、打石头，违者每百斤罚款10元。

三、村里的风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元。

四、不准盗窃林木，违者每百斤罚款15元。

五、实行护林有功者赏、毁林者罚的办法，对维护林木有功者奖5%的资金。

六、不准在育林区放牛羊群，违者每头罚款1元，外村罚2元。

以下署名是果作村委会，再以下是韦焕能等85户村民的手印或签名盖章。这一份村民自我管理的章程至今还完好地保存在韦焕能的手中，成为历史的有力见证。

村委会和村规民约很快收到了实效，一度盛行的赌博风被刹住了，偷盗事件大为减少。成立村委会后的两年时间里，只发生过两起外地人到当地偷窃的案件，而且在村委会的组织下得到及时的处理，村民又过上了安宁的生活。

村委会成立后，还为群众办了不少实事。因为是想群众之所想，急群众之所急，要办的事得到了群众的踊跃响应和积极支持。1980年，其他村乱砍滥伐日益严重，果作村却开展了造林大会战。接下来修建码头、机耕路。在解决村民照明用电问题时，村里没有足够的资金，感觉为难，于是与群众商量。村民说有钱，但要领导和组织集资。村领导根据群众意见，按人口集资，人均12元钱，解决了资金紧张问题，村民终于用上了盼望已久的电。由于资金款来自村民，村干部用钱时十分谨慎，会计出纳账目清楚，定期向村民张榜公布，从而取得了村民的充分信任。村干部办事更加注意与群众协商，干群关系十分融洽。

果作村委会是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。这一组织从开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织的性质，体现了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则精神。一种适应家庭经营新的生产形式的新组织，一种新的组织管理运行机制就这样在一个十分偏僻的小山村里诞生了。

（广西合寨村，图片来源于网络）

三、党对农民创造的积极支持和引导

尊重实践，尊重人民群众在实践中的创造，这是共产党成为人民利益代表的源泉所在；善于总结实践经验，积极支持和引导人们的创造，这是共产党作为领导力量的根基所在。中国第一个村委会的产生并得以扩展到全国，生动具体地证明了这一点。

农村实行生产责任制后，基层干部社会治安恶化等问题困扰时，群众自发地组织起村委会等新的组织，不仅在解决社会治安问题中发挥了积极作用，而且通过村委会组织群众举办公益事业，办成了许多过去干部群众想办而没有办成的事情。当了解到果地和果作等村因建立起群众组织使治安好转，公共事务有人管的情况后，大队和公社干部都很高兴。随之，合寨所有的自然村都建立了自己的组织。因为是群众自发建立的组织，最初各种叫法都有，有的叫治安联防队，有的叫村主，有的叫村管委会，有的叫村委会。以后，村民委员会便作为规范的名称确定下来，上报的材料均使用了“村民委员会”。所以，村民委员会的发明权属于农民，冠名权则是当时的党组织。

（广西合寨村，图片来源于网络）

随着生产责任制为中央所肯定，宜山县广泛推行以分田到户为主的责任制。为了解决实行责任制后公共事务无人管的问题，合寨村成立村委会的经验很快引起了宜州市所在的河池地委的高度重视，并得到地委书记金宝生的直接关注，派人专程调查。中共河池地委1981年发出)26]号文件，即，指出:“村委会建立后，发挥了较好的作用，”希各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行。”宜山县委领导由于对责任制态度的转变，也开始重视实行责任制后的村委会建设。到1982年，宜山县12个公社的2288个自然村中，有598个建立了村委会。1982年，合寨村还在全县的精神文明建设经验交流会上介绍了建立村委会的经验。但是在这一过程中，县委领导还只是将村委会作为过渡性组织，在领导村委会建设中出现了徘徊。

广西壮族自治区领导敏锐地注意到宜州市农村改革中出现的新的组织形式。当时的区党委书记肖寒带人到最先兴起责任制的河池地区调查，了解到宜州实行责任制过程中农民自发地组织起来修水坝，保证了正常生产，他很感兴趣，认为这是实行生产责任制后出现的新事物。后又组织区委政策研究室、区办公厅、区农委、区公安厅、区民政厅等八家单位再次进行专门的实地调查。1982年4月15日完成《关于宜山、罗城两县村委会的调查报告》。这篇近万字的调查报告对村委会的由来与发展、作用与问题，反映与意见作了详细的阐述。调查报告充分肯定了村委会的作用，但也反映了由于对村委会的认识不同，一部分人认为村委会只是权宜之计，不宜倡导的意见。《广西日报》专门编发了《村委会办了十件好事—宜山县的调查》一文，但为慎重起见，此文只是刊载在由该报群工部主办的内部参考上。

地方领导人的矛盾心态与当时中央没有明确意见有关。但事实上，80年代初，随着农村经济改革的深入发展，中央就在思考农村的管理体制和基层组织建设问题，对农村改革中出现的新组织形式给予了相当的关注。1981年6月20日，广西区委研究室主办的《调研通讯》第4期上刊载了随肖寒调查的区农委干部宋毅的调研报告《宜山县冷水村建立村管理委员会管理全村事务》。这份报告很快引起彭真等中央领导同志的重视，由彭真任书记的中央政法委员会专门派人到宜山调查。全国人大和民政部也专门组成调查组到宜山调查。中央数次来人调查后，又引起了广西壮族自治区的重视，并再次到宜州实地调查。在大量调查基础上，彭真在1982年7月2日全国政法工作会议的讲话中专门谈到：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”“有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。”并提出“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成熟后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”(《彭真文选》，人民出版社，1991年版，第430一431页)同年8月，中共中央36号文件指出，近年有些地方建立的村民委员会是“群众性自治组织”，大家订立公约，大家共同遵守，“经验是成功的。”并要求各地“有计划地进行建立村民(或乡民)委员会试点。”1982年底，村民委员会正式载入宪法第111条，并强调村民委员会的群众自治组织性质。至此，村民委员会及其村民自治得以合法化，并开始在全国广泛推行，村委会建设走向法制化的轨道。

从全国第一个村民委员会的产生及发展看，村民委员会的建立，村民自治的实行，是党领导下中国农民的伟大创造，它是中国农村经济改革的必然产物，深深扎根于坚实的土地上，具有强大的生命力。

（作者调查中得到广西区有关部门和人士的大力支持，特此致谢）

（广西合寨村，图片来源于网络）