一、问题的提出

法治社会是构筑法治国家的重要基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2020年，中共中央颁发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（以下简称《实施纲要》），明确提出要促进社会规范建设，“充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用”。党的二十大专门提出要加快建设法治社会，提升社会治理法治化水平。乡村社会是法治社会建设的薄弱环节和重点领域，为此，党中央多次发文，提出要健全基层民主制度，加强村规民约建设，实现村规民约行政村全覆盖，希望通过村规民约的实施来推动乡村社会的法治化。

作为国家明确指定的社会规范的重要类型，村规民约在法治社会建设中具有特殊的制度定位。中国法治社会建设政策话语中的社会规范，如居民公约、村规民约和行业规范，并非完全是社会生活中的惯习意义上的规范，而是诸多社会规范中相对显见的制度性规范形态，即被国家所确认的特定社会规范。从内容上看，村规民约是用于确立或确定已经存在的乡村习俗的特定社会规范，例如，村规民约中通常会有关于“移风易俗”的内容，涉及社会风俗尤其是仪式性人情，而社会风俗本就属于自生自发的社会规范，是社会自身在历史周期中不断演化的规范形态。可见，村规民约是用于确认“社会规范”的特定社会规范，是社会规范系统中的元规范。国家在推动法治社会建设中，将村民规约这类社会规范凸显出来，目的就是希望通过社会规范建设来推动法治社会的形成。

通过村规民约的实施来促进乡村社会的法治化，是中国自主型法治建设模式的新探索。学界对村规民约的研究主要从以下两个方面展开：一是村规民约的治理功能及其实施机制研究。这方面的研究受民间法理论视域的影响，认为村规民约具有重要的治理功能，其对规范村民行为、调解乡村社会矛盾具有重要作用。村规民约发挥作用的基础是集体成员资格和集体成员福利，惩戒监督机制、价值导向机制、传递内化机制促成了村规民约的实施。二是村规民约的实施困境及其应对机制研究。村规民约的实施困境被不少学者关注，村规民约和政策之间的冲突、村规民约的司法适用难题、村规民约遭遇的现代性力量的冲击，成为较为集中的议题。上述这些研究并未从法治社会建设的角度来思考村规民约的定位和功用，存在一定的不足。本文将分析和讨论村规民约在法治社会建设中的定位和功用，希冀以此为切入口，观察法治社会建设实践，弥补法治社会建设宏观理论的不足，推进法治社会建设中层理论的发展。

一般而言，社会规范是社会成员（社会组织）之间形成的以非中心化的方式来加以执行的规范体系。从规范多元的视角看，社会规范属于与国家权力主导下的法律、国家政策等规范相互并行的规范类型。在维系社会秩序的意义上，社会规范不仅能够减轻法律治理的负荷，降低国家治理成本，还促进了法律的执行，甚至可以填补法律的空白。作为重要的社会规范类型，村规民约的发展寄托着国家治理意志，承载着各种需要在基层落地的国家治理任务。然而，与国家对村规民约的高度重视相悖的是，村规民约在适用中普遍面临较大的挑战，新近研究发现，地方政府积极倡导修订村规民约，带来的却是行政导向下的“制度上墙”，村规民约形成了不少制度文本，却并未从制度文本演化为在乡村社会中扎根的基层治理形态》。

当前，国家正在实施乡村振兴战略，推动法治乡村建设，需要在法治的轨道上完成一系列基层治理任务。如何更好地激活村规民约，确保村规民约在法治乡村建设中发挥应有的功能，需要深入思考切实可行的法治经验，提炼有助于村规民约适用的法治方案。为了便于研究的展开，本文将重新探讨村规民约的规范属性，分析村规民约在促进社会治理法治化中的制度定位，讨论村规民约促进“三治”结合的机理，反思村规民约实施的法治经验。

二、村规民约的规范属性

村规民约具有悠久的历史传统。考证发现，乡约制度最早出现于北宋熙宁九年，由吕氏兄弟发起并在陕西蓝田地区实行，这就是有名的《吕氏乡约》。在历史上，乡约的目的是通过乡村自治来促进道德、教育的发展，维护社会关系，促进经济互助，后来乡约在清代成为通过宣讲儒家教义来控制社会思想的治理方式。中华人民共和国成立后，国家重建了乡村社会的权力结构，新型的村规民约很快被国家纳入基层治理体系之中，成为中国基层治理体系的核心构成要素。

在多元规范体系中，村规民约属于社会规范的具体构成。这种社会规范并非完全与法律、政策相互并行。从法律、政策的内在构成看，村规民约在正式的规范结构中具有显性的制度地位。《村民委员会组织法》将村规民约界定为村民自治的重要形式，中共中央组织部、中共中央宣传部、中华人民共和国民政部也将村规民约界定为确保《村民委员会组织法》得到有效实施、保障农民群众依法办理自己事务的重要社会规范形式。在此基础上，法律、行政法规、部门规章等正式规范，倾向于通过村规民约来实现自己的治理意图，通过正式的法律条文、政策文件确定村规民约的制度定位。例如，司法行政部门曾要求“建立健全村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度。特别是要积极参与建立、健全村规民约的工作，根据国家法律、法规和政策，制定全体村民必须准守的章程，规范大家的行为”。诸如此类的规定不仅出现在民事法律制度中，而且还曾经在国家部委所发布的各类规范性文件中出现，甚至还一度出现在司法政策中。法律、政策等正式规范之所以对村规民约情有独钟，是因为国家能力在乡村社会中还不够强大，还无法顺利地深入乡村社会。对国家能力而言，乡村社会是高度模糊的，是无法准确测量的。处于国家能力和社会能力交界地带的村规民约，理所当然地成为衔接国家正式制度与乡村社会组织、社会力量以及社会治理需求的重要制度通道。于是，国家希望存在内容丰富、实施有效的村规民约，以承接自上而下推动的各种法律和公共政策，弥补正式制度的不足。

村规民约是在国家力量支撑之下的承担了特定的治理使命的类型化社会规范。在国家治理层面，村规民约看似在村民自治范围内产生、完成，但天然携带了国家权力，在此意义上，村规民约是“国家所有”的特定社会规范，国家始终保持着或企图保持着对这种特定社会规范的控制，希望借助村规民约的建设，实现不需要过度耗费国家治理成本的新的简约治理方式。从法治社会建设的视角重新厘定村规民约的规范属性，具体包含以下四个方面。

第一，村规民约应当符合法律规定。从体系化的视角看多元规范格局，村规民约属于村民自治制度的一部分，是当代中国基层法治体系中的重要规范构成。从这点出发，村规民约理应遵守法律的基本要求，不仅要在规范文本、制度文本的形成上符合基层民主程序的要求，体现全过程人民民主的基本理念，而且在内容上不得与宪法、法律相违背，应符合基本的法治原则和法治精神，在具体构成上也要注重其和法律条款有机衔接。从国家治理的视角看，村规民约是服务于国家实现治理意志的特定社会规范，村规民约应该为国家法治建设服务，不应该发展为法律无法介入或与法律有所抵触的独立规范，甚至出现通过村民自治的基层民主形式来包装违法的村规民约，违反、规避甚至对抗法律。村规民约需要将法律作为自身的重要合法性来源，将法律作为重要的制度保障，并力争在村民自治的框架下促进法律的实施，既要协助法律降低其运行成本，又要为法律的实施提供和谐有序的社会基础。

第二，村规民约的内容具有鲜明的政策指向性。不同于以非成文形式存在的社会规范，村规民约是具有文字化的或文本形式的社会合约形态，往往介于正式制度和不成文的社会规范之间，具有半正式规范的色彩。村规民约的规范形态可以从其具体内容上进行理解。从内容构成看，很多村规民约是党的政策、国家政策中关于社会治理的内容的具体表现，承载了党和政府引导社会力量参与治理、建设社会治理共同体的政策意图，深刻体现了执政党领导社会治理共同体建设的路线、方针和政策。这说明，村规民约的内容具有政策指向性，国家利用行政力量倡导，在村规民约的修订中，因地制宜地将村规民约的发展嵌入社会治理体系建设的整体布局中，将政策所携带的社会治理目标有机地转化为村规民约的内在构成。

第三，村规民约的执行高度依赖自身的社会合法性。村规民约受到法律的认可和得到其他正式制度提供的法治保障，但村规民约的合法性根基主要源于社会。社会规范的执行具有非中心化、去国家化的特点，社会权力成为社会规范获得执行和再生产的重要基础。村规民约以“一村一约”的形式存在，主要在地域社会内发挥规范功能。在地域社会中，村规民约的规范功能主要依靠社会成员的认可和接受，通过社会成员的主观认同和社会行为来加以体现，形成社会规范的约束力和制裁力。从这个角度看，村规民约中所隐藏的国家权力符号，需要根植于社会土壤中方能获得生命力，在规范执行上需要依托自身的社会合法性，通过社会权力来实现规范裁决。

第四，村规民约在实施中需要以基层民主的方式形成社会确认。在社会合约内容的达成和规范文本的形成过程上，村规民约不是单纯的社会个体间的互动博弈过程，也不是自发的集体行动合作过程，而是深刻体现了社会治理中的基层民主传统，即通过农村党支部的社会动员、思想教育来发动群众、引导群众、说服和教育群众，让群众在积极参与基层民主的全过程中充分表达自己的想法，通过有效的社会动员和反复的社会“磨合”来形成社会共识，进而促成村规民约在具体社会情境中的实施。正是通过以基层民主的方式形成的社会确认，村规民约在村民代表会议、村民大会等基层民主环节中不断获得地域单元内的合法性确认。村规民约获得社会确认的过程，是充满政治动员、释放利益诉求的乡村政治过程，是重新激活和重塑乡村政治的过程，这构成了村规民约实施所不可或缺的制度化环节。

在法治社会建设中，村规民约不仅是地方性共识的制度化载体，而且受到国家权力的塑造。村规民约的规范属性决定了国家在推动法治社会建设中，需要以村规民约作为制度依托，运用村民自治的方式，整合不同的治理资源，促进社会生活的规范化、法治化。

三、村规民约在法治社会建设中的制度定位

法治社会通常是指国家权力运行之外的社会生活的法治化。法治社会建设的提出意味着国家治理方略的重大调整，法治社会开始与法治国家、法治政府一起共同纳入中国特色社会主义法治建设的轨道。法治社会的建设目标需要在相关社会领域立法的基础上，转化为社会成员自身的行为守则和生活规范，以实现社会法治化、政府法治化和国家法治化的相互统一。因此，法治社会建设的制度设计既要能激活村规民约的治理功能，又要能促进村规民约法治功能的发展，提升村规民约治理机制的法治化水平，弥补正式法治资源的不足。

在法治社会建设中，国家对社会的规则化塑造，一般通过立法、司法、执法、普法等显性方式展开。这些通常为人所熟知的惯常的法治建设方式，虽已取得相当大的成就，但在法治社会建设领域却存在明显的短板和不足。

第一，法治社会建设的直接成本过于高昂。立法、司法、执法、普法等法治建设环节属于正式法治系统的内在构成，这些法治系统构成的运转在组织设置和人员供养上需要耗费大量的公共财政资源，尤其是司法和执法等法律实施环节，离不开巨额的财政经费的支持和大量法律专业人才的持续投入。在国家治理资源相对短缺的情况下，国家将大量治理资源投向立法、司法、执法环节，即便如此，国家仍希望采用多元的方式化解社会矛盾、解决社会纠纷。例如，法院系统开展的诉源治理、人民大调解等法治举措，都是为了在法治资源不充分的前提下，以更为节约成本的方式推动法治建设。相比之下，国家在法治社会建设上同样也强调社会领域制度的立法工作，在司法裁判中强调要追求司法裁判效果与社会效果的统一，在执法中要强化执法弹性和灵活性，不断推动社会治理领域的普法工作。这些有助于法治社会建设的制度举措，在法治运行的正式环节促进了法律的实施，对法治社会的形成起到了重要作用。但是，这些正式的法治运行方式是以耗费高昂的法治成本作为代价的。法治社会建设涉及更多社会层面的法治问题，很容易将司法系统、执法系统带入较为严重的体制损耗状态。为此，法治社会建设要慎重考虑法治成本问题，以更为多元、灵活的方式输入法治建设资源，以减少法治资源的浪费，提高法治资源的利用效率。

第二，正式法治举措在法治社会建设中的法治功能较为单一。广为人知的法治建设举措主要依靠国家的强制力来产生法治效果。公民、社会组织对法律的服从和认可，主要源于法治系统本身所具有的强制性。不过，依靠法律实施所带来的法治权威，很有可能停留于表面，真正深入社会底层结构的法治意识并不一定能够形成。在法治社会建设中，社会生活的法治化强调社会成员、社会组织的社会行为对法律在社会心理上的认同，并在日常生活中下意识地形成公共规则意识和守法意识。这些属于社会系统层面的法治建设，仅仅依靠国家的强制力，难以找到有效的抓手。法治社会建设在很大程度上是推动全体社会成员养成良好的法治意识、形成法治文化的法治事业。在法治社会建设上，除了采用以国家政法机关为主的强制型治理方式外，还需要探索更为柔性的治理方法，培养社会成员参与公共治理事务的积极性、主体性，将社会治理的法治化过程转化为公共治理中的社会参与过程，将法律规则所携带的国家治理意志嵌入社会生活秩序的维系机制和再生产中。

第三，外部制度供给在法治社会建设领域的法治效果较为薄弱。国家法治机关参与法治建设，需要严格遵守法定职权，这种基于法定职权而开展的法治建设，容易陷入法治科层化的窠臼，导致相应的法治效果仅仅停留于某些容易实现的地带，而难以深入法治建设的薄弱领域。面对社会转型释放出的法治建设难点问题，司法的被动特性会被放大，而执法也容易因为对强制力的使用而陷入不利的法治舆论中。在法治社会建设中，国家外部输入模式的法治效果更多的是为社会生活的规范化、社会组织建设提供良好的制度保障，相关领域的立法建设、司法制度完善、执法体制机制改革等都属于法治社会建设的外部制度环境，而法治社会建设的最终着力点还需要依靠社会自身。如果没有将外部的法治资源和社会内部的法治需求有效对接，并以此来激活社会建设的主体性力量，仅依靠外部制度供给的法治社会建设，其法治效果必将大大受限。

相较于显性的法治建设方式，以村规民约为核心的类型化社会规范，通过实施机制的创新及相应的制度配套，在推进社会生活的规则化、法治化上具有独特优势。

首先，村规民约有助于降低法律、政策等正式规范的实施成本。村规民约是国家予以认可的基础性社会规范，早已内化于基层民主治理体系之中。只要在乡村治理领域中实施得当，村规民约就能在公共治理中发挥重要的作用，将国家输入乡村社会的公共资源转化为国家在基层的濡化能力。在此基础上，村规民约将正式规范所确立的核心内容转化为容易被社会成员接受的地方性规则，助力正式规范的实施，或以社会自我约束的方式降低正式规范实施的成本。例如，通过村规民约约束村民乱扔生活垃圾的行为，可以减少农村生活的面源污染；当农村的生活环境变好后，基层执法所面对的社会情境也会更加优化，环境执法的成本也将大大下降。可见，通过社会层面的内生型治理方式，村规民约能够为法律、政策的实施提供良好的社会基础，极大地减轻了正式规范的实施成本，促进了正式规范在乡村社会中的落地。

其次，村规民约能够补充正式规范在社会控制上的空白之处。法律、政策等正式制度具有公开性、强制性等特点，但在很多治理领域，这些正式制度难以直接调控社会秩序，即便国家通过实施具有强制性的治理方式来落实，也很容易遭遇社会的不服从，不利于维持稳定的社会局面。例如，乡村社会中流行在红白喜事中大操大办，成为劳民伤财的社会负累，对此，很难通过法律进行有效的干预，即便依靠政策来加强引导，也无法对乡村社会中村民操办人情酒宴进行过度干预。在地方政府的社会动员下，通过修订村规民约，创新村规民约的实施机制，充分发挥社会组织的治理力量，就能够对人情酒宴情况实现较好的公共治理。村规民约是社会成员规则共识的最大公约数，可以将执政党和人民政府的治理意图悄无声息地转化为符合社会公意的地方规则，重构新的国家与社会之间的利益关联机制，强化国家与社会之间的良性互动，助力法治社会的实现。

最后，村规民约能够及时回应社会环境的变迁。在中国法治社会建设中，村规民约是社会规范的基本类型，可以结合社会自身发展的实际情况，灵活地扩展规范内容，创新实施方式，有效地回应社会的治理需求。通过村民自治的方式，村规民约可以结合治理需求的变化，在乡村社会内部相对自由地探索、形成符合自身社会发展需要的规范体系，在乡村社会内部形成内容丰富、层级有序的村规民约网络，并在基层治理实践中不断调整、修正。当法律规范发生变化后，村规民约可以有效地对接法律，依据、参照法律实现自我更新，更好地适应新的法治环境。当政策发生变动后，村规民约可以及时对接政策，适时援引政策资源，增强自身的社会回应性，积极回应社会发展需求。村规民约在制度上可以衔接法律、政策等正式规范，又能在社会生活系统中保持足够的治理回应性，以较高的社会能动性助力法治社会的建设。

从法治社会建设的战略布局看，社会规范建设是重塑社会规范的法治过程，既包括对既有社会规范的确认和提供制度性法治保障，也包括对社会规范的引导、支持和干预。社会规范因嵌入日常生活中且自成体系而难以被正式制度直接捕获或是发挥作用，为此，在国家正式权力和社会规范之间，需要有效的中间载体，以便国家正式权力积极介入社会规范。因此，以村规民约为核心的特定社会规范成为国家用于主动“联系”社会规范的制度载体，而由政府推动的修订村规民约的工作，是通过村规民约来推动社会规范发展、演化的法治社会建设实践。

在法治社会建设中，村规民约的发展得益于行政力量的积极推动。村规民约的实施通常会和大量的基层治理目标关联起来，这些治理目标中有不少符合基层法治建设的制度预期，也含有大量短期的行政达标事项，因此，村规民约在法治社会建设中会存在治理功能和法治功能的混合，两种功能通常能够并行不悖，但也可能产生张力，甚至会出现治理功能对法治功能的消解，妨碍法治社会的形成。为了更好地弥合村规民约实施中治理功能和法治功能的张力，需要创新村规民约的适用机制，将基层法治建设目标融入基层治理实践中，促进村规民约治理功能的法治化，更好地激活、重塑村规民约的法治功能。

四、村规民约促进“三治”结合的机理

法治社会建设的核心要义在于有效整合多元规范，促成社会秩序的和谐共生，为社会成员提供安定可靠的生活秩序。所谓社会生活的法治化，并非意味着社会生活的全盘法律化，而是指社会成员具备良好的公共规则意识，以符合法治期待的方式有效地履行基本公共义务、表达权利诉求和参与化解社会矛盾。在社会快速变迁中，社会秩序的维系难以通过单一的治理方式达成，客观上形成了对多元治理的现实需求，但乡村社会中的法律实施依然存在社会习俗、空间离散等因素带来的挑战，要想在乡村社会中完全树立法律规则主导的公共治理面貌，依然存在较大难度。这决定了法治社会建设不仅需要借助法治资源，也离不开基层民主传统的支持，更需要社会多数成员的积极参与。村规民约在实施中能够将多元的社会治理资源关联起来，提高社会成员的自我约束水平，提升社会依靠自身力量解决治理问题的能力。

当前，党中央在基层治理体系设计上实施自治、法治、德治相结合的制度思路，为法治社会的建设提供了重要的制度资源。通过以村规民约为核心的社会规范的定型化，能够充分发挥基层民主治理传统，通过组织群众、动员群众，形成新的符合大多数群众利益的地方性规范；同时，也为法律在乡村社会的实施提供良好的社会基础。这些都体现了村规民约对“三治”结合的促进，成为法治社会建设的重要经验。从地方法治经验看，村规民约的发展和完善，最初是从乡村社会中棘手的治理事务中展开的。很多地方的村规民约是从针对人情酒宴的治理中开始的，进而逐步扩展到社会治理的各个方面。大致来看，乡村社会中流行操办人情酒宴，村民人人为其所累，却碍于情面而必须参加，以至于大量的社会财富被浪费掉，大大降低了社会的公共福利水平。为了推动社会风俗的改变，促进社会文明的发展，地方政府先是通过综合治理的方式，整合不同的行政资源，对“人情风”开展局部治理；然后，在地方政府的积极引导下，通过基层民主的方式修订村规民约，将新的人情酒宴操办规则写入村规民约。在此基础上，再通过社会治理机制创新，开展社会诚信建设，运用诚信积分制，将更多涉及基层治理的具体事项纳入村规民约的内容中，不仅包括操办人情酒宴事项在内的移风易俗规定，而且涵盖了不少涉及社会治安、环境保护等和法律、政策高度相关的内容，以此优化村规民约的实施机制。

在具体办法上，村规民约实施中的诚信积分制将村民遵规守约的情况予以信用量化，确保村规民约的条款能够落到实处。其操作方式包括：其一，将社会治理事务分解为不同的积分规则。按照地方政府确定的社会治理目标，将不同的社会治理事务予以分类，并设置对应的积分事项和分值。其二，通过诚信档案记录村民的积分情况。以行政村为单位，为村民设立家庭诚信档案，将家庭成员在不同社会治理领域中的表现予以信用化，并通过积分累计的方式予以记录和呈现。其三，通过村民自治方式落实积分制的奖惩。以年度为单位，村民代表大会对村民的社会诚信状况予以评定，按照积分规范进行奖励或惩罚，以促进社会治理的规范化。

以此来看，以村规民约为抓手，国家可以结合不同的治理情境，有针对性地开展乡村社会治理，通过动员不同的社会治理力量整合不同治理资源，建设社会治理共同体，推动法治社会的稳步形成。在法治社会建设中，村规民约促进“三治”结合的机理，具体如下所述。

第一，村规民约在村民自治框架下兼容法治目标和德治要求。在法治社会建设中，因社会发展而对法律资源形成需求，需要着力解决法律进入乡村社会的问题，而司法资源或行政执法资源难以直接深入社会，村民自治成为运送法律的重要形式。然而，村民自治一直沿着不断行政化的方向发展，不利于村民自治的创新和发展。当前，基层政府通过村规民约建设，在基层民主治理体系中引入社会诚信制度，赋予社会成员在基层治理中以更强的道德义务性，提高了社会成员在村民自治过程中的治理参与性。例如，宅基地管理是乡村社会治理的重难点问题，多年来一直没有找到有效的解决办法。在村民自治的范畴内，可以将村民宅基地利用和诚信积分制挂钩，充分发挥村民自治的治理方式，依法推动宅基地村级管理机制的优化。如此，法律对公民的义务性要求，便顺理成章地转化为社会规范所延伸出来的道德性社会守则。此外，村规民约的建设过程是在依法治理的总体法治规划中展开的，在基层治理实践中集中清理违反法律、政策的相关内容，减少村规民约与法律、政策的冲突，有助于村规民约的实施和国家治理意志的衔接，有效提升了基层治理的法治化水平。

第二，村规民约在实施中扩展了基层治理的德治面向。法治社会建设强调在社会生活中树立新的公共道德标准，引导社会成员成为具有公共规则意识的现代公民。社会诚信属于公共道德范畴，家庭信用积分则将不同的社会行为道德化，并通过制度化的方式将其直接嵌入自治范畴中。从诚信积分制的具体内容看，大量内容属于道德范畴，尊老爱幼、乐于助人、爱护环境等成为诚信积分的核心。通过村规民约的建设，引导社会个体改变陈规陋俗，将社会主义核心价值观融入乡村社会生活中，推动新乡风、新家风的形成，重新树立农民的价值观。例如，在乡村社会中已经较为成功地开展了“美丽庭院”“好媳妇”“好婆婆”等公共道德建设工作，并和社会诚信建设有效结合。这就不断通过规则治理的方式提升社会的公共道德水平。由于社会诚信建设较为成功地融入村规民约，将更多社会道德范畴的内容转化为与家庭诚信积分直接相关的社会规范，促使社会成员在新的社会形势下调整个体行为，努力提高自己的公共道德水平。当社会生活中充满新的德治面向，社会成员开始以新的公共道德标准要求自己、按照新的公共规则意识来进行自我管理，并在公共治理中形成对少数不合作者的有效约束，法治社会的形成就在基层治理德治面向的扩展中培育出肥沃的社会土壤。

第三，村规民约在适用中赋予自治以实质性内容。法治社会建设需要直面社会生活，这决定了社会生活的法治化高度依赖自治和德治，因此，法治社会建设在内容上包含了自治和德治，自治是形式和载体，德治是重要的核心内容。村规民约的实施，既在村民自治的框架内强化了法治建设和德治建设，同时也赋予自治以实质性内容。为了解决村规民约所面临的实施难题，地方政府积极推动村规民约的修订，使得基层民主的运行承载群众真正关心的公共治理事务，并通过贯彻和落实群众路线，依托具体治理事务的解决来激活基层民主，维系基层民主的生命力。这为村民自治的有效运转注入切实可行的实施机制，有助于通过基层民主的方式实现公共资源配置的规范化、社会纠纷化解的法治化，以此克服基层治理中少数人的不合作或是“反公地悲剧”难题，同时又能够强化对微小公共权力运作的社会监督。这就在创新村民自治的轨道上，以激活乡村政治的方式促进依法治理目标的实现，通过民主管理、民主监督推进社会治理的规范化。

村规民约是村民自治制度的重要组成部分，属于村民自治的范畴。村规民约建设中纳入社会诚信制度，使得村规民约将法治、德治融入自治之中。村规民约得以在乡村社会中稳定而有效的运作，其中社会诚信制度的转化性适用成为关键。得益于村规民约的实施以及社会诚信制度在乡村法治社会建设中的运用，自治、法治、德治才能在基层治理中有效关联，催化了自治、法治、德治在基层治理实践中的适度融合。从法治试验的角度看，以村规民约为核心内容的乡村社会规范建设，凸显法治社会建设的重要实践，成为社会规范建设取得阶段性成功的重要标志。以村规民约为核心的社会规范的定型化，使得国家以村民自治为抓手，在紧密联系群众、组织群众的过程中，推动社会规范的发展，强化了国家在基层治理中的治理能力，有效提升了社会治理的法治化水平。在法治社会建设过程中，村规民约成为社会治理法治化的重要载体，国家通过对村规民约的完善和建设，促进特定社会规范的定型化，以此促进多种社会治理方式的融合，推动法治社会的建设。

五、村规民约实施的法治反思

村规民约是国家推动社会规范建设的重要抓手，在法治社会建设中扮演了重要角色。得益于村规民约的存在，国家才可能在短时间内自上而下地推动社会规范的发展。法治社会建设实践所呈现的，通常是由强大的政治势能推动的以综合治理方式为核心的干预社会规范的法治经验，在这个法治过程中，不同社会治理主体都参与其中，在一定程度上形成了共建共治共享的社会治理共同体。面对失灵或无效率的社会规范，法律通常被认为是重要的甚至是唯一的干预社会规范的正式制度形态。中国对社会规范所采取的干预机制显然更为积极、主动和综合化，不仅采取了通过国家治理行为来为社会规范立法这种直接介入的方式，还采取了一系列间接的法治举措重塑社会规范。村规民约的修订将多种治理资源有机整合起来，最大限度地推动社会生活的变革，促进社会生活的法治化。不过，在村规民约实施的法治实践中，出现了不少值得反思的问题。

第一，村规民约建设中的法治工具主义倾向。在法治社会建设中，国家对村规民约寄予很高的制度期待，在积极发挥村规民约的法治功能的同时，也很容易使得村规民约成为法治社会建设中为实现短期目标而任意使用的工具。村规民约实施中的制度创新整合了自治、法治、德治等多种制度资源，促成基层治理的规则化，但正是因为村规民约在规范属性方面的特殊性，国家能以很低的成本为社会确立新的规范，这在某种程度上降低了国家对社会释放恣意的成本。就中国社会结构而言，社会对国家充满了高度认同，对国家权力在总体上较为信任，这些具有普遍性的社会特征，都给行政权力介入社会生活提供了的契机。

实地调查中发现，当一些行政村为了应付上级检查而仅仅在形式上通过村规民约时，村民对此不闻不问，任由村干部随意更改村规民约的内容。如此，在乡村社会，由于缺乏足够的培育社会参与的时间，各个行政村纷纷通过制度文本意义上的村规民约，但是真正能够推动社会规范发展的村规民约，却因为缺乏足够的群众动员而并没有在社会中扎根。由于在行政体系中对村规民约的完善，仅仅成为一项需要基层政府贯彻落实的政策，村规民约的建设在一定程度上陷入泛滥的基层治理形式主义中。这显然与国家所倡导的法治社会建设理念和社会规范建设目标存在张力。

法治社会形成中基层民主传统的发展需要时间培育。在基层民主发展过程中，仅仅依靠行政力量的推动，反而不利于培育社会成员参与法治社会建设的主体性、积极性。从中国法治发展的道路看，村规民约的法治工具主义立场可以归因为国家权力集中的治理传统。尤其需要在制度层面深刻意识到，相对于复杂的社会而言，制度建设在表面上的达成往往相对容易，但是制度如何与社会有效融合，使新出台的制度真正成为社会构成的有机组成部分，则需要有足够的制度耐心去重整和激活法治社会建设的本土资源。这意味着，村规民约在法治社会建设中积极作用的发挥，需要行政力量保持适度的谦抑，为社会建设提供更为宽松的法治环境。

第二，村规民约实施中“综合治理”的合法性问题。在推动社会规范发展中，基层政府的综合治理颇为有效。综合治理可以简单理解为以治理目标为中心的一种治理方式，它不仅强调打破行政壁垒，也注重有效的行政资源的分工、协调和统筹。在村规民约的实施中，行政措施的直接介入，对于改善局部地区的社会规范失灵较为有效。但是，基层政府集中行政资源，调动各种治理资源为己所用，这在以综合治理来形成较为突出的法治社会建设效果的同时，也带来了一些显见的合法性问题。例如，乡镇政府将工商、食品安全、环境卫生等站所机构统合到一线治理中，这就面临着专业的站所部门参与酒宴控制的合法性问题：一方面，乡镇政府一般没有行政执法权，乡镇的站所部门也没有配置执法权，可是在酒宴控制中，基层政府将这些站所作为执法部门来调度，这本身就面临着法定职权上的不充分，有违依法行政的法治原则。另一方面，基层政府在综合治理中将村级组织纳入行政体系，这对基层民主传统形成冲击。对于基层政府而言，上级的行政命令是巨大的体制性压力来源，在上级行政压力的驱动下，基层政府不得不将村级组织纳入一线行政体系中。从完成法治社会建设的政策目标看，这在一定程度上缓解了治理资源的不足，但是也将基层民主资源过度转化为行政资源来使用。无论是从制度运作还是从社会认可而言，基层政府对半正式行政体系的吸纳都面临合法性的不足。法治社会建设中行政资源在运作上呈现出较为突出的合法性不足，可以理解为是法治社会建设的探索期难以避免的法治瑕疵，需要在未来从制度上加以克服，对于某些较为突出的有违法治原则的地方，也需要加以杜绝。

第三，村规民约实施中社会诚信机制的连带不当问题。在推动社会规范建设中，社会诚信积分制成为重要的基层法治创新举措。目前，社会诚信积分制在社会规范建设中的运用还处于探索期，面临不少不够完备的地方，其中最为突出的问题是将信用治理的连带责任扩大化了。连带责任扩大化的主要表现是对公民的个人行为和相关权利事项的不当关联，以及将公民的个人行为和家庭成员的利益进行不当关联。例如，如果农民违反了社会诚信的有关规定，自己可能无法获得集体福利，而自己家人的利益也会受到影响。这些连带责任的设定，作为村民自治范畴内的具体治理机制，具有一定的合理性，但如果侵犯了公民的基本权利，则违反了权利保护原则。在法治社会语境下，社会规范建设的目标是促进社会运行的规则化，但是公共权力在其中扮演的却是对个人权利的不当限制甚至是侵害，这与社会成员对法治社会的整体期待不相符合，甚至会影响社会成员在法治社会建设中的积极性和主体性。

基于此，在社会规范建设上，需要扼制行政主导下的法治政绩思维，充分尊重社会成员的法治感受，将社会评价放置于社会诚信制度实施的核心位置。对于社会诚信积分制的运用，一方面要继续优化和完善村民自治，确保社会诚信积分制能够在村民自治框架下得以运作，以村民自治的方式来形成对公共权力的制衡。基层政府也需要对行政权力的运作保持克制，要善于运用群众路线的工作方法，积极引导社会成员参与法治社会建设。另一方面，需要确保社会诚信积分制的实施能够与既有法治体系相兼容，使社会诚信积分制运作中的连带责任既能够激活社会参与，又能恰到好处地重构集体成员和集体经济组织之间的权利义务关联。

六、结语

党的十八大以来，党中央在中国特色社会主义法治建设上部署了一系列重大战略，其中法治社会在建设有中国特色社会主义法治国家的宏伟蓝图中占有重要位置。法治社会建设的水平，体现了法治国家建设的成就，也检验着法治政府建设在社会层面所取得的法治效果。在法治社会建设的方向和具体举措上，通过制度建设来保障和推动社会生活的规则化至关重要，其中社会规范的发展成为重要的一环。在法治社会建设中，中国并没有采取西方的法律干预模式，而是立足国情，充分考虑当前社会发展所处的阶段，激活了新中国治理传统中的制度基因，将以村规民约为核心的特定社会规范作为制度载体，引导和促进社会规范的发展，推动法治社会的形成。

国家通过社会规范建设来推动法治社会形成的法治实践，着重表现为基层政府针对无效率社会规范的综合治理行为，以及将社会规范定型化所采取的村规民约修订工作。由于中国法治社会建设起步较晚，诸多法治条件还不成熟，法治社会的形成还面临大量的结构性约束，客观的法治建设条件使得国家权力介入社会生活之后的法治实践存在诸多值得反思的地方。整体来看，地方法治经验的探索具有法治试验性质，暴露出的法治问题需要在全域法治社会建设中予以制度完善和机制补强。法治社会建设应当克服法治工具主义立场，给予村规民约的成长、发展以足够的制度耐心，为村规民约的发展提供更具包容性的法治空间。

（印子，中南财经政法大学法学院讲师）