党的二十大报告指出，在坚持为民造福这一立党为公、执政为民的本质要求的同时，也要鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。这一论述不仅明确了我国政府治理的目标追求，也指明了我国治理现代化的价值要求。

基层治理是国家治理的基石，实现人民对美好生活的向往这一治理目标，需要通过基层治理得以贯彻和实现。2021年4月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。该《意见》指明了基层治理的两大层面及其在治理现代化中的地位。乡镇政府是国家政权组织的最低层级，城乡社区治理属于基层社会自我治理的范畴，二者作用的发挥及其相互关系，决定了我国基层治理的结构样态及其治理效能。

科层化：基层社会治理中反复出现的“新变化”

科层制是现代国家普遍采取的一种行政管理体制。依托科层制的行政管理体制，国家将其权力和意志输入社会，实现国家的治理意志和能力。基层治理中的“科层化”是指国家并未在基层社会建立正式的行政管理体制，基层社会治理并不通过正式的行政组织体制和人员进行，但遵循科层式的方式，执行国家意志，承接国家治理事务的一种现象。

基层社会治理中的科层化具有如下特征：国家对基层社会的治理通过外在于国家政权的组织体系进行；国家与基层社会治理之间存在事实上的科层关系；基层社会治理组织中的人员位于政府行政组织体制之外；基层社会组织的治理工作并未实现专门化和职业化，其治理人员并不脱离社会生产劳动，也不获得专门化的薪酬。村委会的工作人员仍依据其所属集体经济组织的成员身份占有农村土地等生产资料，并作为自己的收入来源。

随着现代化进程的推进，我国基层治理结构不断发生变化。从农村来看，大体而言，改革开放前以政府科层化的治理方式为主，改革开放后以基层社会的自我治理为主，实行社会自我管理和服务的村民自治。在当下，基层治理发生了一些新变化。

一是干部报酬“财政化”。村干部报酬纳入政府财政预算。如湖北一个村主职干部的工资每年4万元左右，副职干部2.5万左右。二是班子选拔“行政化”。表现为县乡村三级换届同步推进，换届工作流程由政府组织部门主抓，且在人员选拔上更多执行政府意志。三是村治事务“政务化”。村委会的工作任务更多向代行政府行政职能倾斜，如代办政务，履行政府管理所需要的信息采集、核对、证明等职能，以及接待政府部门的专项工作检查。四是社会治理“标准化”。如村委会办公地点和办公时间集中化、专门化，许多地方甚至出现坐班制；工作内容根据政府管理要求实行台账化。

这些“新变化”可称为基层治理中的科层化。科层化现象并不陌生，在传统时期即已存在，且在现代国家建设进程中反复出现。传统时期，中国的乡村社会一直外在于国家政权，国家的税役等职能依托乡约、里约、保甲等组织实现，这些组织体制本身并未纳入国家的政权组织体系，并非出于国家政权体系内部的行政管理体制，但是遵循科层化的方式承担国家赋税和兵役等管理职能。新中国成立后，在农村地区建立人民公社政社合一的体制，“公社”是一级政权组织，但“队”是外在于国家政权的组织体系，“社”和“队”之间仍然是一种科层化的“命令—服从”关系。公社体制解体后，农村实行乡镇政府—村委会组织体系，实行村民的自我管理和服务，但是国家的行政管理职能仍然依托村委会等非行政组织进行。村委会又被称为“行政村”，这一话语背后实际上体现的是科层化的关系。

科层化和社会性：基层治理的结构性困境及表现

科层化现象的反复出现，是现代国家政权建设及其治理职能的必然结果。

从国家政权来看，现代国家不同于传统国家的特点是实现了对国民的直接统治，与国民之间建立起直接联系。因此，政权持续不断地下沉和渗透，使得自身意志和能力直达每一处地域和每一个国民，是现代国家政权建设的一般规律。政权进入社会，需要建立一套由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政组织体制，政权依靠行政组织体制传递意志。这套行政管理体制及其运作方式被称为科层制。因其专业性和专门化等特点，科层制具有处理大规模工业社会复杂的行政管理任务的独特能力。对于现代国家来说，采取科层制的方式执行国家管理社会的职能非常普遍，科层制已经成了现代政治生活中不可或缺的要素。

进入现代国家建设进程，随着国家向基层社会持续不断地输入其权力和意志，国家加大了对基层社会的治理。但是在这一进程中，一方面，基层社会的治理组织仍然处于政府行政组织体制之外。无论是人民公社体制时期的“队”建制，还是家庭联产承包责任制之后的“村”建制，这些组织并非国家政权的行政管理体制，与国家政权组织之间并非一种科层制的关系。另一方面，随着国家的行政管理职能日益丰富，愈加需要依靠科层化的方式将其职能输入基层社会。尤其在当下，随着现代化建设进程，国家要实现建设一个现代化乡村的意志，针对乡村社会的发展战略越来越多，治理事务越来越多，这些意志、战略、事务，都要沿着国家治理的纵向体系，通过科层化的方式向下传递。基层社会治理的任务越来越重，基层社会治理的重要性越来越多地得到强调，统一行政的迫切需求推动科层化的方式在基层治理中越来越多地得到体现。

但是，从治理结构来说，无论是传统时期，还是当下的基层治理，基层社会是位于政府行政管理体制之外的一个结构要素。国家意志按照“命令—执行”的科层关系向下传递，到达直接面对社会的基层政府层级，就面临一个“社会性”的问题。政府按照科层化运行的行政管理体制，对外在于这个体制的“基层社会”并不具有体制所赋予的“强制力”。相对于具有精确性、明晰性、连续性和稳定性等优势特征的科层制行政管理体制而言，1一个处于快速现代化进程中的社会却往往表现出流动性、复杂性、分化性和变化性等相反的特征。由此形成科层化的治理方式与具有社会性特点的治理对象之间的张力，从而产生一个“反功能”的治理结果。

从当下的基层治理来看，这一反功能的治理结果表现出两方面的困境。

一是过度回应。提供基本公共服务、保障人民福祉是政府的“基础性责任”。党的二十大报告再次强调，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党和国家应该紧紧围绕这个社会主要矛盾推进各项工作。脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略正是围绕这一矛盾而实施的具体战略。尤其对于基层政府而言，这一具有高度行政压力和“责任意识”的治理行为，在社会中却存在反向治理效果。如国家在道路交通、乡村环境治理等方面投入了大量的建设项目和资金，但由于未能充分考虑和吸纳村民的意愿，项目从“进村”到“退出”缺乏群众参与，呈现“项目空转”而难以得到村民认同的窘境。负责“创建文明卫生城市”的某地基层政府官员，将“创文”中高度的政府责任感和冷漠的群众回应之间的对比表述为“一群人在创，一城人在看”。虽然科层化的行政管理体制可以建构出一个具有高度负责意识的“责任政府”，但科层化的“责任政府”难以“治理出”一个具有同样的内生责任意识的“责任社会”。

二是回应不足。在过度回应的同时，科层化照章办事、照命令办事的特点，又可能催生出对“规章”和“命令”之外的社会需求回应不足的问题。如政府在疫情治理中，虽然通过网格员等建立了直达楼栋和家户的“纵向到底”无缝隙衔接的治理体制，但面对社会民众个性化、多样性的防疫和生活需求，科层化遵循自上而下的命令和规则的精细化治理行为让民众感受到的却是僵化和冷漠的面孔。还有一些位于政府行政命令之外的社会需求，如农村留守儿童、留守妇女和留守老人等三留人员的关爱服务，则成为政府公共服务供给不足而社会需求迫切的空白问题。

因此，科层化的治理方式如何面对社会性的治理问题，是基层治理面临的结构性困境。构建一种能够不断容纳和回应内生于现代化进程中不断变化和多样化的社会需求的结构性治理方式，是破解基层治理结构性困境的思路。

结合式治理：破解结构性困境的思路

国家治理现代化需要一个稳固的基层基础，形成一个能够积极促进现代化进程同时又具有更广泛社会基础的治理结构。在治理方式上，需要将“基层社会”纳入基层治理体系，实现科层化和社会性的有机结合。

一是在治理理念上，实现政府主导和群众主体的结合。政府是治理资源的权威分配者，居于主导地位，通过资源分配主导国家政策意图的实现。但资源分配的指向是社会大众。尤其在民生领域，国家投入大量治理资源，但如果资源的配置和运用缺乏群众的主体性地位，难以体现群众意愿，或难以满足群众需求，则资源分配难以形成治理效应，达到治理目标。公共物品由国家供给，社会没有“退货”能力，但有负面评价的权利。斯科特指出，即使拥有强大的国家意志，但如果“无视国民的价值、希望和目标”，改造社会的美好愿望终将成为乌托邦式的梦想，这一论述对于如何尊重和发挥社会大众的主体作用仍有警示意义。

二是在治理体系上，实现“纵向到底”与“横向到边”的结合。构建“纵向到底”与“横向到边”相结合的基层治理结构，需要将社会多层次的自我治理纳入基层治理体系。这个治理体系的轨道，一方面，实现政权意志按照科层化的方式自上而下地运行和传递，经由乡镇政权组织，进入村党支部和村委会等基层组织，并不断向下延伸，直达每一个家户和个体，畅通政府意志和民众意愿之间的传递和沟通轨道；另一方面，以“家户”为中心，在社会成员之间构建多样化的横向联系，丰富功能性的治理组织、经济组织等，将多样化、差异化的民众需求汇聚在不同的社会组织体系内，提升社会自我服务和实现需求的能力，以弥补政府“纵向到底”的科层化治理能力的不足。

三是在治理能力上，实现政府能力与社会活力的结合。政府来自社会、高于社会，是一种公权力，主要处理公共事务。现代国家政府的资源分配能力和强制能力越来越强大，前者为其治理能力提供资源保障，后者为国家意志的实现提供强制力的保障。但是一方面，政府不是万能的，尤其面对社会日益多样化且快速变化的公共服务需求，总是存在难以满足的能力不及和空白领域；另一方面，依靠强大的政府能力所提供的保姆式服务也会扼杀社会活力，一个能力不足、活力不够的婴儿式社会所具有的治理能力难以构建一个稳固的治理结构和基层基础。实现政府能力和社会活力的结合，要求政府一方面理清责任边界，另一方面转变治理角色，从“立项目、出资金”的直接管理向“建平台、出机制”的引导式治理转变，提供更多有利于发挥和展现社会活力的平台。

四是在治理技术上，实现标准化和多样性的结合。政府主导的科层化治理强调标准化，标准化是治理现代化的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化，旨在实现国家各项事务治理的制度化、规范化、程序化，实现政府行政管理与公共服务事事有标准可依、岗岗有标准规范。但社会的存在具有多样性。中国社会在长期历史上自我发展，并依据长期自我发展而形成基于地方性风俗的自我治理，较少受到政府统一规范治理的影响，形成了丰富的地域差异性。而现代化的过程也带来了社会个体更加全面和充分的发展，由此增加了社会的多样性和复杂形态。标准化和多样性的结合，既需要在工作中创新群众工作方法，充分收集、整理群众意愿，了解多样化、差异性的群众需求，也需要发挥协商治理的技术优势，在多样性和差异化的治理需求之间寻找最大公约数，以协商共识实现社会多样性与政府标准化在治理目标和治理技术上的统一。

五是在治理方式上，实现专门化和综合性的结合。专门化是政府治理的特点，科层制的重要特点就是专门化、专业化。如农村发展可分为水利、农田等不同的专门性事务，国家对不同事务有相应的负责部门及配置专项资金，“打酱油的钱不能买醋”。但是，农村发展往往具有综合性和复杂性的特点，需要系统性治理，打酱油和买醋的钱如何合理配置，需要根据不同地区的具体情况和治理需求而定。这就要求来自不同部门的治理资源实现整合式、系统性的使用，构建一种能够打破专门化部门壁垒的协调机制，既能满足专门化治理的要求，又能够通过综合治理、系统治理实现治理的最大效益。实现专门化和综合性的结合，一方面需要优化基层政府的行政管理体制，实现有利于直接面对综合性社会事务治理的简化的部门体制，或者构建能够破解专门化壁垒的协调性治理机制；另一方面，在社会治理层面，面对专门化的政府体制，需要探索建立有利于发挥综合、系统效应的社会治理机制，将专门化的治理资源和技术综合运用和实践于具体的治理事务。