一、引言

政府与市场的关系问题一直是经济学领域的核心议题。纵观新中国发展历史，在对政府与市场关系的认识及处理的问题上也经历了从学习到超越的过程。新中国成立之初，过于强调政府作用而忽视市场作用，实行指令式的计划经济。随着这种模式的弊端逐渐凸显，改革开放以来，我国在反思的基础上重新认识政府和市场的作用，创造性地解决了“资社”问题，构建出符合我国国情的中国特色社会主义市场经济体制。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党对现代化经济体系中政府和市场关系的认识更加成熟。党的十九届五中全会强调，要坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。在破解政府与市场的关系这道世界性难题方面，中国模式为其他发展中国家提供了宝贵经验。因此，如何建设有为政府，换言之，政府应当如何发挥作用、发挥什么作用，已经成为新的时代课题。聚焦于基层，引入心理学分析方法，可以对助推式治理进行系统阐释，为基层治理过程中政府如何发挥作用提供一种可资借鉴和参考的途径，以提高基层治理能力。

二、何为助推

（一）助推理论的缘起

众所周知，“理性经济人”假设是主流经济学的理论基石。在经济学家看来，大家都是理性的“经济人”。“理性经济人”假设有如下几个特点：其一，人是利己的，人的行为是利益驱动，“利益”的含义甚至于被逐渐限缩为物质利益和经济利益[1]；其二，人们能够获得充分的信息；其三，人是完全理性的，人都会自觉地按利益最大化原则行事，人们会按照经济学原则进行成本—收益分析从而做出行为选择。因此，人的行为趋向于可计量化。然而，自私自利固然是人的本性，但社会中存在着许多利他行为。尽管这种行为可能并非主流，但是，不可忽视的是，这些行为对社会产生了重要影响，而“理性经济人”假设无法有效解释这些现象。此外，社会中的多数人也并不都按照理性的方式行事，即使是满腹经济学理论的经济学家们也不外如是，他们在进行行为选择时也并非时时按照早已烂熟于心的经济学原则进行理性思考。

依靠精密的数学推导和数字模型，经济学构建出一座逻辑严谨的理论大厦。但是，数学方法并非研究经济学的唯一方法，行为经济学便在反思的基础上创建并发展壮大。行为经济学认为，人是有限理性的社会人。所以，影响并决定人们决策的不仅仅是经济理性，更重要的是由许多因素共同决定的心理因素。这种心理因素中既包含理性的成分，也包含许多非理性的成分。因此，行为经济学强调通过对现实生活的观察和行为实验出发来研究人们的行为。助推理论就是泰勒运用行为经济学分析人们的行为以及政府政策得出的成果。

（二）助推理论的内涵

助推的概念是由行为经济学家泰勒提出的，其研究目的是探究如何引导大家做出最佳选择。他通过引入心理学的分析方法，借助实验数据来分析人的行为，开创了行为经济学。行为经济学的创立开拓了一个崭新的领域，挑战了传统经济学的霸权地位，为一成不变的经济学带来了一场范式革命。

做出错误的选择从而错失良机，是不可能在“理性经济人”身上发生的事情。正如泰勒所言，主流经济学假设我们都有爱因斯坦一样的智商、计算机一样的记忆力，圣雄甘地一样的意志力、到最后，这种假设发展成经济学家的信仰。由于每个人都是“理性经济人”，只要能够最大限度地保证市场自由，他们都会做出最有利于自己的行为选择，资源也会得到最优配置。正因如此，在这些经济学家们看来，市场经济是完美的，所有的政府干预都是错误的。但是，在泰勒看来，人性远比“理性经济人”假设所形容的更为复杂。人不是完全理性的，而是有限理性的，人没有坚强的意志力，只有有限的意志力。此外，人不是完全自私的，这也正是公平问题始终受到人们关注的原因。

行为经济学的特点是注重心理因素。在心理学家看来，我们的大脑中存在两套系统：一种是直觉和自动的，即直觉思维系统；另外一种是思考和理性的，即理性思维系统。直觉思维系统依靠直觉，反应迅速，它与我们平常意义上所讲的思考似乎不沾边。与直觉思维系统相比，理性思维系统更有计划性和自觉性。现实中的人们往往依靠更加便捷、更加本能的直觉思维系统做出选择，这种思维方式往往会使人们先入为主、眼见为实、以偏概全，从而形成系统性偏见。因此，助推强调要通过缔造一种决策环境，来帮助人们自由地做出最佳选择。[2]泰勒称之为“自由主义的温和专制主义”。这种策略，自由的一面表现在激励人们自由地去选择其喜欢做的事情。而之所以称其为温和专制主义，是因为选择设计者有理由努力地去影响人们的行为，从而使其做出更好选择，提高自己的生活水平。若要称得上助推，则必须使副作用降到最小，甚至可以轻而易举地避免副作用。助推不同于命令，比如提供便捷易得的水果是助推，而禁止消费垃圾食品则不是。

因此，助推为政府治理提供了一种新策略：在公共事务管理过程中，政府可以通过非强制的方式对人们施加引导，以影响人们的行为选择，从而得到使其受益的效果。

三、何需助推

（一）复杂性强的行为选择需要助推

几乎所有人都能独立准确地处理一些小问题，而一旦涉及专业性较强、难以在短时间内掌握技巧或处理手段的复杂问题时，将很难做出选择。这种情况下，往往更需要外部力量的助推。

比如，对村民而言，是否进行大规模的土地转让就是其面临的一项复杂性极强的行为选择。大多数村民长期生活在乡村社会之中，而乡村社会是一种“熟人社会”，人与人交往所依赖的是以习俗为基础的道德信用体系。但在新型规模化生产经营模式中，村集体需要与公司进行土地流转，便意味着外界陌生交易主体的介入。然而，“陌生人社会”中人与人交往依靠的是以契约为基础的法律体系。因此，从简单的道德体系约束转换为复杂的法律体系约束，从简单的个体经营转换到复杂的规模化经营，都不同程度地增加了土地流转行为选择的困难程度，这便需要外部助推力量的介入。

（二）频率性低的行为选择需要助推

通过反复练习，许多问题将变得简单，这便是人们常说的“熟能生巧”。不幸的是，有些事情并不能多次演练，甚至仅有一次选择机会。从未有过相关经历，未曾受过相应训练，加之缺乏反复试错的机会，导致人们在这种情况下往往难以抉择。因此，在发生频率低却事关重大的行为选择面前，需要适当的助推。

比如，对村民而言，是否进行大规模的土地流转是一件至关重要且缺乏经验的行为选择。形式上，村民要将土地流转给公司进行经营；内容上，不同于过去村民之间的小规模流转，许多村民需将所有土地或大部分土地进行流转；结果上，土地流转后，村民将迎来生产、生活方式的改变，这都会使村民陷入选择困境。

（三）反馈性差的行为选择需要助推

假如人们每次选择后都能得到清晰且及时的反馈，那么学习的效果就会更好，也将更加容易做出行为选择。但在人们的实际选择中，经常无法得到及时、清晰的反馈，当选择和选择的结果不能同时出现时，便会陷入选择困境。

心理学研究表明，人们的直觉思维系统难以接受失去属于自己的东西，失去的难过程度甚至比得到的快乐程度要大一倍，即“损失厌恶”。这一现象容易使人产生保持现状的强烈欲望，因为不想招致损失而拒绝因此发生的交易。对村民来说亦是如此，土地流转的收益主要包括承包费以及可能的工作机会，但承包费的价格优势并不突出，工作机会则要在两年甚至更久后才能出现。这就意味着，村民需要先付出一定成本，但收效很慢且存在不确定性，期待的收益并没有明显的“倍增感”，“损失厌恶”会令村民很难轻易做出土地流转的行为选择。

四、以何助推

（一）缔造行为选择的舆论环境

在群体环境中，如果许多人都持有同一种观点、做同一件事情，那么你会认为他们的观点和做法是最适合自己的。更为奇妙的是，群体观点会得到彻底的内化，使群体中的个体坚持群体观点。甚至当他们处于持有不同观点的群体中时，他们仍会坚持自己原来所在群体的观点。这种现象被称为集体保守主义，是指群体倾向于坚持已经形成的共同认知，即便遇到新情况也会如此。因此，缔造一种舆论选择环境将极大地影响人们的行为选择。

在土地流转过程中，高效的乡镇政府主要针对两个“个别”群体采取行动。第一个“个别”群体是指村里的党员以及文化程度相对较高、易于接受新观念的部分村民。在初步征集意见阶段，乡镇政府先组织其与公司进行座谈，围绕土地流转的目的、方式以及预期效果等方面交流意见，使这部分人成为关键行动者。此后，由这部分关键行动者发挥引领作用，其观点和态度很容易就在各村之中相互传染，并逐渐得以内化成群体观点。第二个“个别”群体是指部分难以接受该项事务的村民。乡镇政府工作人员在进一步征集意见时，会让其与已经同意的邻居以及同村村民共同出席座谈会，从而进一步促成行为选择。经过这两个阶段后，基本能够高效地达成土地流转的初步共识。在此过程中，乡镇政府能够高效促成集体行为选择主要是因为：一方面，在关键行动者的引领作用下，村民容易形成与其一致的观点，做出相似的行为选择；另一方面，这也是聚光灯效应的结果，聚光灯效应是指人们总会误认为别人会对自己的所作所为给予相当程度的关注，而实际上别人的关注程度远远低于自己想象的程度。因此，当村民处于业已建立好的舆论环境之中时，内心或多或少会受到“同侪压力”的影响，从而选择与他人的行为选择保持一致，以免遭受非议。

（二）设置行为选择的默认选项

许多人会倾向于那些最不费力又最直接简便的选择。人们的天然惰性、现状偏差以及“是这样，但又如何呢”的心态意味着：人们在面对选择时，内心都会有一个默认选项，那便是不需要选择者付出任何努力的选项。然后，我们可以看到许多人最终选择了默认选项，不管它是否真正带来了好处。而且，假若这一默认选项被人们有意或无意地认为它能够代表普通人的做法，甚至是推荐实施的一种做法，那么人们这种不愿付出任何努力的倾向就会更明显。

假如人们都是“理性经济人”，那么，选项越多，人们的选择自由就越多，而且，人们可以经过理性衡量做出最有利于自己的行为选择。但是，选择的主体实际上是社会人。因此，选择设计者应当尽量简化选项，使行为选择变得更加简单和轻松，从而避免人们由于系统性偏见做出不利选择。默认选项的设置实质上就是对选择的简化，如果某项选择被设计为“默认”，那么它将会得到更多人的青睐。在乡镇政府促成土地流转的案例中，第一个默认选项的设置就是默认流转，即所有被计划进土地流转范围的农户都需要流转土地，假如有人无法接受这一选择，将通过额外的放弃流转声明或者土地调换的方式退出。第二个默认选项是自动续约，即合同到期后不再需要主动续订，而是自动续约，假如个别农户另有想法，将另行解决。调查发现，通过这种方式能够极大地促进签约效率。因此，与其强迫人们以某种方式做事，倒不如通过消除一些小的障碍促使人们自主做出选择，通过设置良好的默认选项来化繁为简，不失为一种好办法。

（三）发挥“速成灌输”的能量

在研究人们对他人观点和行为的影响时，一些研究人员发现了“速成灌输”的力量。“灌输”指的是大脑直觉思维系统的一种颇为神秘的现象，有时候，哪怕是仅做出一种观点或者概念上的提示便会使人产生联想，从而影响他们的行为选择。研究发现，当研究人员衡量人们的意图时，他们也会影响到人们的行为。如果人们被问及他们的行为倾向，他们最终会愿意按照自己所回答的结果去行事，这种现象被称为单纯衡量效应。首先，通过询问人们的行动意图可以影响人们的行为选择。在促成土地流转的过程中，最普遍的做法就是强调签字的重要性和签字会带来什么样的效果。其次，如果进一步询问他们的行动时间和行动方式，则会加大助推。有一些工作细致的乡镇政府工作人员，在动员过程中甚至会多问几句：您打算明天什么时候过来签字啊？您家是谁过来签字啊？您明天还是步行过来吗？我明天给您拿到家里去签字吧？在这种情况下，人们就会考虑签字的时间和方式等问题，而非考虑是否签字的问题。当然，这也就直接跨过是否签字的选择，而直接进入签字确认的核心环节。这就是多问一句的神奇功效。

五、优化助推

（一）助推有度

1.动机：助推须有温度

助推须有温度，指的是助推者的动机应当是善意的。任何人和组织在做出一种行为时，都有其各自的动机，而不同的动机将影响行为的过程和结果。在进行助推时，助推者可能有不同的动机。一次合格的助推，助推者的动机应当是让被助推者即那些需要得到帮助的人受益，而非出于自私的目的仅使自身受益。基层政府和基层党组织必须牢固树立“以人民为中心”的治理价值取向。在基层治理过程中，基层政府和基层党组织要不断增强理想信念教育，抵制官本位思想，培养“人民至上”的价值理念，形成勇于担当、敢于作为的优良工作作风。在助推土地流转的过程中，基层政府和基层党组织可以通过抓典型、立榜样等方式进行警醒教育，还可以通过设置专项督导小组、设置匿名举报信箱等主被动相结合的方式形成全过程、立体式的监督，不为“以公权谋私利”的行为留下空间。

2.过程：助推须有力度

助推的结果如何还取决于助推者满足被助推者的能力。如果助推者能力不足，那么由他们来影响被助推者的行为选择只会适得其反；如果助推者拥有足够的专业知识、具备足够的能力，助推的施展空间则会较大。优化基层政府干部队伍的组成结构是促使基层治理有序推进、取得成效的重要保证。因此，要坚持实施“头雁”工程，强化“头雁”选拔机制，坚持广泛选拔政治素质过硬、先锋作用突出、业务能力精通、发展眼光长远的优秀人才进入干部队伍，不断提升“头雁”队伍的综合能力水平。以助推土地流转为例，要紧扣工作人员的选、用、管、训环节，注重老、中、青的合理搭配，充分发挥老同志的经验优势和年轻同志的创造优势。同时，要坚持“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，通过专项培训等形式整体提升助推工作队伍的素质和能力。

3.结果：助推须有效度

助推须有效度是指助推的结果应当是被助推者受益，即助推者为被助推者带来的应当是帮助而非伤害。虽然在许多情况下，助推者并不可能完全保证公平，但这并不意味着公平不重要。因此，助推应当是能够帮助那些社会中相对弱势的群体，并让其为此付出极可能小的代价。那么，理想化的助推是被助推者有所得且无所失。基层政府在助推时，要树立正确的绩效观，实现质与量的有机统一。一方面，要注重量的增长。在客观上，基层政府要呈现出助推的成效，考量投资规模、追踪收入增长幅度，这些可量化的成绩是助推所追求的成效之一。另一方面，要注意质的提升。基层政府在助推时还要考量基层群众的主观感受，不能顾此失彼。助推的结果不仅仅是追求冰冷的数字增长，还要使基层群众的幸福感得到提升，要防止盲目追求数字绩效而忽略主观感受。助推土地转让的成效是既要让村民的收入得到增长，又要使其在自由状态下主动做出该行为选择。强迫或者以变相强迫的方式施加压力，则会使助推的效果大打折扣。

（二）助推有术

1.提高透明度

助推虽然左右了人们的行为选择，但实质上并没有替人们做出决定。然而，助推的运用的确使得政府能够让人们按照其意愿做事，也为基层政府官员提供了完成任务的良好工具。为限制政府随意使用助推从而产生损害人们利益的风险，提高透明度是一个很好的选择。从根本上来看，善意的助推者也并不畏惧将其动机和运用的方法公之于众。首先，基层政府要完善公众的信息获取机制。积极主动的信息公开，能够有效提高政府的责任感和清廉度，从而进一步增强人们对政府的好感和信任。在助推土地流转时，乡镇政府可以通过网络、宣传栏等线上线下相结合的方式，及时向基层群众多方位、立体式地普及土地流转的目的、方式以及预期成效等内容，增强村民的认同感和信任度。其次，基层政府要完善积极回应机制。及时有效的回应能够增强政府和群众之间的沟通，从而化解两者之间不必要的矛盾。在助推土地流转时，乡镇政府要对当地群众频繁反映、迫切要求解决的实际问题进行跟踪督办，并及时通报进展情况，做好沟通解释工作。

2.设置冷静期

设置冷静期的基本原理是，若人们在头脑发热时进行选择，极有可能会做出盲目冲动的决定。在冲动选择后，发热的头脑趋向冷静，此时被助推者可能会重新做出行为选择，导致助推者和被助推者之间出现矛盾。我们必须注意到，人们可能会因为自己的行为而后悔，助推者确有必要保证人们有一段冷静思考的时间。在助推土地流转时，政府要为村民留有冷静思考期。在初次进行土地流转时，不能为了追求效率而盲目促使村民立刻签约。在签约后，可以通过线上和线下公告的方式公布流转名单和土地范围，视具体情况设置一定的“反悔”期限。当然，也要做到坚持原则，不能毫无底线，因为不断的选择反复只会造成行动的失败。在即将到达自动预约期限时，要提前通知提醒，充分保障村民再次选择的权利。最后，要设置便捷的退出机制，主动协调可供置换的土地，畅通退出和加入的渠道，不能通过设置高昂的退出和加入成本来变相强迫村民做出行为选择。