我国“一带一路”倡议为共建国家带来大量投资，极大地促进了当地社会经济发展，成为深受欢迎的国际公共产品和合作平台。然而，当前全球价值链的深入发展和国际经贸规则面临的深刻变革，引发了跨境补贴规制是否突破世界贸易组织（WTO）补贴纪律的质疑，这将影响我国“一带一路”投资布局，给我国企业的海外经营带来合规风险。
跨境补贴与反补贴规则的演变
跨境补贴是指一国政府或公共机构向其管辖范围外的受益企业提供的补贴，其类型不仅包括货物补贴，还包括服务补贴、投资补贴等。在传统国际产业分工模式中，产业链往往集中于一国境内，因此国际贸易制度一般不对跨境补贴加以限制。例如，《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《SCM协定》）第1.1条规定，补贴是“在某一成员境内的政府或任何政府机构提供的财政资助”。
在全球价值链深入发展的背景下，一些跨境补贴使东道国特定产业和产品形成竞争优势，直接或间接地影响了进口国市场，往往会引发进口国政府的担忧。因此，维护自身产业和产品竞争优势成为进口国政府规制跨境补贴的根本原因。在法律规制层面，当前WTO相关规则并不完善。一方面，WTO相关规则适用的地域范围有限，使得货物贸易领域具有不利影响因素的跨境补贴缺乏约束；另一方面，WTO补贴规则主要针对货物贸易，导致一些投资补贴无法得到有效规制。虽然《服务贸易总协定》第15条包含制定服务贸易领域补贴规则的内在授权，但迄今为止，关于服务与投资的补贴规则仍处于空白状态。当前，全球经贸规则博弈日趋激烈，一国的竞争优势逐渐从全球化初期基于产品成本的比较优势，转向更重视营商环境和国家治理能力建设的制度优势；在补贴问题上规制重点也从边境外的货物贸易，转向边境内的服务和投资领域。
对此，欧盟提出要在WTO补贴规则之外建立一种全新的法律制度，以规制跨境补贴，并于2022年11月通过《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》。欧盟和英国签署的《贸易与合作协定》第367条也禁止制造业中的跨境补贴，强调可豁免的跨境补贴必须能够带来广泛利益。美国国会研究服务部（Congressional Research Service）发布专项报告，对跨境补贴规制问题进行研究，并拟定《美国创新与竞争法案》，试图取消美国国内法对于上游原材料补贴授予方的地域限制，将上游原材料补贴纳入跨境补贴规制范畴。在区域规则层面，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）第17.6条国有企业补贴规则明确将跨境补贴纳入规制范围，对国有企业“非商业援助”的跨境不利影响进行规制。
跨境补贴规制对“一带一路”的影响
共建“一带一路”倡议实施以来，已拉动了超万亿美元的投资规模，为共建国家创造了大量就业岗位与税收来源，促进了当地社会经济发展。然而，一些国家对跨境补贴进行规制，针对中国“一带一路”投资中的补贴采取反补贴措施。这必然会降低“一带一路”共建国家与我国合作的意愿，并增加中国企业“走出去”的成本，对未来深入实施“一带一路”倡议带来挑战。
例如，欧盟担心中国企业不断地在海外设立分支机构或参与大型项目，会扰乱当地市场，因此将矛头指向中国政府在“一带一路”共建国家产业园区投资而出口到欧盟产品的补贴问题。欧盟《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》赋予欧盟委员会专门职权，以审查在交易和公开招标中是否存在具有扭曲欧盟市场的外国补贴，并赋予欧盟委员会采取相关措施的权利。因此，任何参与欧盟特定投资并购和公共采购活动的企业，应履行对欧盟委员会的预先告知义务，否则将面临合规的风险。2020年6月15日和2022年3月15日，欧盟委员会相继就埃及玻璃纤维织物反补贴调查和印度尼西亚不锈钢冷轧板反补贴调查作出终裁，征收反补贴税。“一带一路”产业园区是实施“一带一路”倡议、深化对外投资合作的重要抓手，已成为我国企业“走出去”的重要平台。这将会涉及中国与“一带一路”共建国家达成的某些合作协议，包括资金支持、政策优惠等，对产业园区内的中间产品出口带来负面影响，影响“一带一路”产业园区布局。
事实上，补贴作为一种政策工具，有利于国家刺激工业发展和拉动经济增长，一些跨境补贴也受到东道国欢迎。在共建“一带一路”倡议深入实施的背景下，企业出海投资的需求和潜力在加速增长，许多中小企业开启了出海投资的探索，新兴国家和“一带一路”共建国家的市场成为它们投资的重点目标。许多欧美国家曾通过对外援助等形式提供了大量跨境补贴，欧盟目前正在酝酿“全球门户”（Global Gateway）计划，美国主导的七国集团（G7）也推出“重建更美好世界”（Build Back Better World）计划，以此参与发展中国家基础设施建设及经济发展。因此，通过规制跨境补贴，对中国海外企业提供优惠融资等政策采取反补贴措施，一定程度上是为了遏制中国“一带一路”倡议，与中国海外产业园区和基建市场展开竞争。
我国应对跨境补贴规制的对策
我国“十四五”规划纲要明确提出，要“持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”。我国申请加入CPTPP，也表明我国将推进制度型对外开放，主动对标高标准的国际经贸规则。在新一轮国际经贸规则改革中，我国应正确对待跨境补贴规制，既要兼容已有国际补贴规则的内核，又要改进和创新现有补贴规则；既要适应新变化，引导企业公平竞争，也要勇于利用法律武器进行斗争，破解跨境补贴规制对“一带一路”投资的不利影响。
首先，跨境补贴规制不能脱离WTO法的一般规定。根据《SCM协定》第2.1条，一项可诉补贴必须在“授予当局司法管辖范围内”。跨境补贴并不构成可诉补贴，原则上不应对其进行规制，任何采取单边反补贴措施的行为都将违反WTO规则。在埃及玻璃纤维织物案中，欧盟通过条约解释及《国家责任条款草案》第11条，将中国政府和公共机构向埃及企业提供资助的行为归因于埃及政府，不仅违反了国家责任法及条约解释规定，也违反WTO法，中国政府和企业可以直接向WTO争端解决机构提起诉讼。
其次，“一带一路”投资中的跨境补贴具有双重影响，一些补贴可以有效解决市场失灵问题，促进当地发展；而一些补贴则会产生负面的外部效应，如贸易扭曲、损害他国经济发展等。面对跨境补贴的不利影响，任何国家均有权在国际法框架下根据本国经济特征采取治理方案。然而，一国经贸立法应以规制本国市场为目标，并不具有域外效力，若对跨境补贴规制立法可能牵涉到第三国，使一些国家进一步扩大其“长臂管辖”范围，将违反国际法规定。因此，我们应在多边层面规制跨境补贴，强调补贴的双重作用：不对促进发展的补贴采取限制性措施，只对给市场竞争秩序带来不利影响的补贴进行规制，并对违反非歧视原则的补贴规则提出质疑。
再次，跨境补贴规制很可能对我国“一带一路”倡议及我国对特定地区或项目的援助政策产生不良影响，对此我们要善用法律武器维护自身合法权益。一方面，我国已出台《国家豁免法》，对于在“一带一路”投资中的补贴问题，当涉及贫困地区经济建设援助等情况下，我国可主张国家豁免。另一方面，在“一带一路”双边合作协议中也要避免“促成”“提供便利”等类似表述，以防在新规则下被认定为补贴。未来，在“一带一路”产业园区建设中，对于针对我国政府和企业采取的反补贴制裁型措施，在必要时也可以通过《反外国制裁法》维护我国的核心利益。
最后，我国应引导企业公平竞争，在与“一带一路”共建国家进行投资合作时，提供更具普遍性、透明性与合法性的支持政策，更好地实现促进公平竞争与促进发展目标之间的平衡。